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Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable Artículo arbitrado
Resumen
Las sequías y la vulnerabilidad en México generan impactos
negativos severos en la economía, la sociedad y los
ecosistemas. Tradicionalmente, esta situación se ha atendido
desde un enfoque reactivo según el cual se actúa después de
que ha ocurrido el desastre, sin embargo, desde la creación del
Programa Nacional contra la Sequía (PRONACOSE) se empezó
a trabajar en un nuevo enfoque preventivo: se crearon los
Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía
(PMPMS) que evaluaron la vulnerabilidad. En este artículo se
analiza el capítulo de vulnerabilidad de dichos programas para
comparar propuestas metodológicas y sus implicaciones en la
definición de medidas de prevención, así como identificar
oportunidades de actualización en este tema.
Palabras clave: PRONACOSE, Programas de Medidas
Preventivas y de Mitigación de la Sequía, vulnerabilidad, sequía.
Abstract
Droughts and drought vulnerability in Mexico generate severe
negative impacts on the economy, society and ecosystems.
Traditionally, this situation has been approached from a reactive
perspective characterized by acting until the disaster has
ocurred, but since the creation of the National Program against
Drought (PRONACOSE, for its acronym in Spanish) a new
preventive approach began: Programs of Preventive Measures
and Drought Mitigation (PMPMS, for its acronym in Spanish) to
assessing vulnerability were created. This article analyzes the
vulnerability chapter of such programs to compare
methodological proposals and their implications in defining
preventive measures and identifying opportunities update for
improvement.
Keywords: PRONACOSE, Programs of Preventive Measures
and Drought Mitigation, vulnerability, drought.
Analysis of methodological proposals on vulnerability contained
in the Drought Prevention and Mitigation Programs in Mexico
RAÚL ALFREDO MEZA-GONZÁLEZ1,3, OSCAR FIDENCIO IBÁÑEZ-HERNÁNDEZ2
_________________________________
1 El Colegio de Chihuahua. Calle Partido Díaz núm. 4723, y Anillo Envolvente del Pronaf, Col. Progresista, Ciudad Juárez, Chihuahua,
México, C. P. 32310. Tel. (656) 639-0397, (656) 639-0398, (656) 251-0175.
2 Universidad Autónoma de Ciudad Juárez. Instituto de Ingeniería y Tecnología. Av. del Charro núm. 450 norte, Col. Partido Romero, C.P.
32310, tel. (656) 688-4846.
3 Dirección electrónica del autor de correspondencia: rmezago@gmail.com.
Recibido: Noviembre 12, 2015 Aceptado: Febrero 10, 2016
Análisis de propuestas metodológicas sobre
vulnerabilidad contenidas en los Programas de
Medidas Preventivas y de Mitigación de la
Sequía de México
En México hay regiones de muy alta vulnerabilidad a las sequías, como la zona
metropolitana de la ciudad de México, el norte de Sinaloa, la cuenca del río Conchos
y la región del Bajío, que son consideradas las zonas más críticas, y otras no menos
importantes son la zona metropolitana de Monterrey, el estado de Nuevo León y el centro de
Sinaloa (Ortega-Gaucin y Velasco, 2013).
Introducción
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El término vulnerabilidad tiene varias
definiciones, sin embargo, muchas de ellas se
refieren al grado en que la sociedad es
susceptible a un fenómeno como la sequía, ya
sea por la magnitud de la exposición a este, a
la capacidad para enfrentarlo o ambos factores
(Wilhelmi et al., 2002: 1400).
Cuando ocurren las sequías en zonas
altamente vulnerables, la red compleja de
impactos afecta a la sociedad, la economía y los
ecosistemas. Esto se da no solo en un espacio
geográfico dado sino a escala regional o global,
y se produce en gran parte por la dependencia
que tienen los diversos sectores de usuarios del
agua respecto a la producción de bienes y
prestación de servicios (Wilhite et al., 2007),
como es el caso, por ejemplo, de la agricultura,
la minería, la industria y las ciudades. Estos
impactos dependen no solo de las características
físicas (meteorológicas, climáticas y del entorno
geográfico), sino que, como puntualizan Wilhite
et al. (ídem), son el resultado de la interacción
del evento natural (eficiencias de la precipitación
debido a la variabilidad climática natural) y la
demanda de agua y otros recursos naturales por
los sistemas de consumo de los seres humanos.
En esta perspectiva, si un periodo de sequía
ocurre en un área geográfica en la que los seres
humanos mantienen una presión muy alta sobre
el recurso agua y sus hábitos de consumo
están orientados hacia el derroche, los impactos
serán mucho más severos que en lugares
donde el consumo es racional. Por otro lado, si
se comparan dos eventos de sequía de la
misma duración e intensidad, uno que sucedió
hace dos o más siglos y el otro ocurrido en 2015,
en este se observan impactos más severos
debido a los cambios en las características de
la sociedad (p. ej., un mayor número de
habitantes) y de los ecosistemas de los que se
demandan más recursos. En ambos casos, la
vulnerabilidad a las sequías es mayor.
Por tanto, la magnitud y características de
los impactos de la sequía (duración, distribución
y persistencia) están estrechamente relaciona-
das con la vulnerabilidad, la que a su vez está
en relación inversa con al grado de desarrollo
social y económico de las áreas afectadas
(Velasco et al., 2005: 38), y al revisar lo anterior,
así como el potencial de adaptación, se puede
identificar la vulnerabilidad con mayor facilidad
(Charusombat, 2011).
Por su naturaleza, muchos impactos,
vulnerabilidades y riesgos de las sequías son
preocupación de tomadores de decisiones,
quienes necesitan información para ayudar a
prepararse para las sequías, canalizar recursos
con eficiencia y reducir los efectos (Agget, 2012),
por tanto, la evaluación de la vulnerabilidad,
definida por CWCB-AMEC (2013) como el
proceso de identificar, cuantificar y priorizar (o
contar) las vulnerabilidades en un sistema, es
clave para la prevención y mitigación exitosas.
Cambio de paradigma en México
La sequía se ha presentado de manera
recurrente en México. En las últimas dos
décadas, varios estados del país han padecido
sequías con impactos severos. Por ejemplo, en
2011 tuvo lugar la peor sequía desde 1941 y casi
todo el territorio mexicano experimentó en algún
grado este fenómeno meteorológico (CONAGUA,
2014a).
Al menos hasta antes de 2014, en México
ha imperado el enfoque reactivo en la gestión de
las sequías, que está basado en la aplicación de
medidas y acciones de respuesta después de
que se conocen los estragos causados por la
sequía (Ortega-Gaucin, 2014: 143). Este enfoque
predomina a pesar de la importancia que han
tenido las sequías en México y de los impactos
negativos que siguen causando actualmente
(Ortega-Gaucin y Velasco, 2013: 88). Particular-
mente, la gestión del agua en el norte de México
propicia que las sequías adquieran dimensiones
de desastre (Magaña, 2012).
Se considera que el enfoque reactivo
resulta inútil para disminuir la vulnerabilidad
debido principalmente a que los recursos no
están enfocados en prevenir los impactos sino
en la remediación, y por la tardanza en el
ejercicio de los recursos públicos destinados
para mitigar las consecuencias de las sequías
(CONAGUA, 2014a).
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Por ello, a partir de 2012 en México se
empezaron a dar las primeras señales de
cambio hacia un enfoque proactivo o
preventivo, que se caracteriza por «el diseño
de estrategias que se pondrán en marcha con
antelación a la ocurrencia de una sequía para
prevenir y mitigar el nivel de exposición al riesgo
y, por lo tanto, la vulnerabilidad ante los
impactos» (Ortega-Gaucin, 2014: 143, 146).
Este enfoque está caracterizado por el
desarrollo de programas gubernamentales
preimpacto (preventivos) que se emprenden
para reducir la vulnerabilidad y los impactos
(Wilhite et al., 2014).
Como parte de estas señales de cambio,
en México se empezó a implementar el
Programa Nacional Contra la Sequía
(PRONACOSE), que es considerado el eje
fundamental de la nueva política pública del
gobierno federal para la gestión de la sequía,
tiene el objetivo de «Elaborar los programas de
medidas para prevenir y enfrentar la sequía a
nivel de cuenca o grupos de cuenca, desarrollar
capacidad institucional local y al mismo tiempo
coordinar y ejecutar acciones para mitigar
sequías existentes.» (CONAGUA, 2014a: 26),
y sus dos componentes principales son el
monitoreo de la sequía y la difusión de la
información correspondiente, así como la
evaluación y reducción de la vulnerabilidad
(CONAGUA, 2014a: 24-25).
Como resultado de la implementación del
PRONACOSE, la Comisión Nacional del Agua
(órgano administrativo federal responsable de
la gestión de las aguas nacionales de México y
sus bienes públicos) ordenó la elaboración de
39 Programas de Medidas Preventivas y de
Mitigación de la Sequía (PMPMS), 26 de los
cuales corresponden a igual número de
Consejos de Cuenca y 13 a ciudades mexicanas.
Estos programas particulares tienen como
objetivo general «minimizar los impactos
ambientales, económicos y sociales ante
eventuales situaciones de escasez temporal de
agua, en un marco de un desarrollo sustentable»
(CONAGUA, 2015a).
Los PMPMS fueron elaborados por equipos
de investigación del Instituto Mexicano de
Tecnología del Agua (IMTA) y de varias
universidades mexicanas, en coordinación con
los Consejos de Cuenca. Estos últimos son
órganos colegiados integrados por servidores
públicos, representantes de los usuarios del
agua y de organizaciones de la sociedad, y cuya
jurisdicción corresponde a una cuenca o región
hidrológica específica (DOF, 1992).
Para la elaboración de estos programas de
medidas, el IMTA elaboró la Guía para la
Formulación de Programas de Medidas
Preventivas y de Mitigación de la Sequía (IMTA,
2013), en la cual se propusieron los ocho pasos
siguientes para la planeación de la gestión de
la sequía en cada Consejo de Cuenca: definir
las partes interesadas, los objetivos de cada
plan y los principios; caracterizar la sequía
histórica y la evaluación del impacto; evaluar la
vulnerabilidad a la sequía; proponer las medidas
de mitigación de la sequía y las estrategias de
respuesta; determinar las etapas de sequía, los
puntos detonantes y los objetivos de respuesta;
elaborar el programa de respuesta a las etapas
de sequía, establecer la implementación y el
monitoreo, y hacer el plan de revisión y
actualización. La evaluación de la vulnerabilidad
está ubicada en el documento como una etapa
previa y fundamental para la determinación de
las medidas de prevención y mitigación.
En esta guía no se propuso una
metodología en particular ni se incluyeron
lineamientos para evaluar la vulnerabilidad, dado
que CONAGUA planteó que de esta forma los
equipos de investigación definirían cómo
abordar este tema en función de las carac-
terísticas específicas de cada Consejo de
Cuenca.
El proceso de elaboración de los PMPMS
arrancó el 17 de abril de 2013 con la
capacitación a integrantes de los Consejos de
Cuenca sobre el uso de la guía del IMTA (2013)
y terminó el 17 de diciembre de ese mismo año
con la aprobación de los programas de
medidas.
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vulnerabilidad contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México
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Después de haber sido elaborados, los
PMPMS fueron puestos en línea a disposición
del público en el portal del PRONACOSE
(www.pronacose.gob.mx). Tal como se previó,
la metodología para evaluar la vulnerabilidad fue
definida de manera no uniforme en estos
programas.
Este ejercicio de creación de los programas
de medidas no tiene precedente en la historia
de la gestión del agua en México y representa
un primer paso para el cambio de paradigma
hacia un enfoque preventivo o de gestión del
riesgo que reduzca la vulnerabilidad a las
sequías. Riesgo es el producto tanto de la
exposición de una región a un evento de sequía
(por ejemplo, la probabilidad de que ocurra a
varios niveles de severidad) y la vulnerabilidad
a ese evento (Blaikie et al., 1994, citado por
Wilhite et al., 2014).
En esta perspectiva, analizar el
componente de vulnerabilidad de los PMPMS y
sus implicaciones en la definición de medidas
preventivas vendría a ser una de las tareas
primordiales para los investigadores y centros
de investigación, en la medida en que se
identifiquen oportunidades y se sugieran
alternativas que permitan actualizar los PMPMS.
Por tanto, el objetivo de este trabajo es
analizar el componente de vulnerabilidad a la
sequía contenido en los 26 PMPMS de los
Consejos de Cuenca de México para comparar
propuestas metodológicas y sus implicaciones
en la definición de medidas de prevención, así
como identificar oportunidades de actualización
en este tema.
Materiales y métodos
Los insumos principales del presente
trabajo fueron los 26 Programas de Medidas
Preventivas y de Mitigación de la Sequía de los
Consejos de Cuenca de México, cuya última
versión fue descargada de CONAGUA (2015a).
Los PMPMS mencionados son de los
Consejos de Cuenca siguientes: Altiplano, Alto
Noroeste, Baja California Municipio de San Luis
Río Colorado, Baja California Sur, Costa de
Chiapas, Costa de Guerrero, Costa de Oaxaca,
Costa Pacífico Centro, Lerma Chapala,
Mocorito al Quelite, Nazas Aguanaval, Península
de Yucatán, Río Balsas, Río Bravo, Río
Coatzacoalcos, Río Fernando Soto La Marina,
Río Mayo, Río Pánuco, Río Papaloapan, Río
Santiago, Ríos Fuerte y Sinaloa, Ríos Grijalva y
Usumacinta, Ríos Presidio al San Pedro, Ríos
Tuxpan al Jamapa, Ríos Yaqui y Mátape, y Valle
de México.
Se revisó cada uno de los PMPMS y al final
se analizó comparativamente el apartado de
vulnerabilidad, con énfasis en los elementos
siguientes: metodología, factores o indicadores
de vulnerabilidad, escala espacial, fórmula para
determinar el índice de vulnerabilidad, resultados
del cálculo, cartografía y la vinculación entre los
resultados y las medidas preventivas y de
mitigación de la sequía.
Una vez que se identificó la metodología
empleada en cada PMPMS, se procedió a
comparar los elementos mencionados en el
párrafo anterior y se revisaron los cálculos con
el fin de confirmar en su caso los resultados
plasmados en los PMPMS.
Finalmente, se verificó si las medidas de
prevención y mitigación de los PMPMS se
derivaron directamente de la evaluación de
vulnerabilidad, dado que esta evaluación se
considera un ejercicio de diagnóstico y las
políticas que se propongan deben responder a
vulnerabilidades concretas (Iglesias, 2014).
Resultados y discusión
A continuación, se exponen los aspectos
más relevantes del análisis.
Metodología y factores o indicadores de
vulnerabilidad.
En los 26 PMPMS se identificaron los tres
ejercicios metodológicos siguientes para
evaluar la vulnerabilidad a la sequía:
1) La metodología expuesta en el
documento Análisis espacial de las regiones
más vulnerables ante las sequías en México
(CONAGUA, 2012), que utiliza «las células de
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vulnerabilidad contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México
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planeación» como unidad básica espacial y las
define como «área geográfica formada por un
conjunto de municipios que pertenecen a un
solo estado, dentro de los límites de una
subregión hidrológica, de tal manera que existen
un total de 168 células en todo el territorio
mexicano». Incluye seis y cinco indicadores.
2) La metodología del Instituto Mexicano de
Tecnología del Agua (IMTA), que utiliza la cuenca
como unidad básica especial (IMTA, 2014) y que
fue desarrollada para la elaboración de PMPMS.
Incluye 11 indicadores (solo ocho de ellos en
un caso).
3) La metodología que utiliza el Sistema de
Evaluación del Riesgo Extremo de Sequías
(SERES) y la aplicación SuperDecisions, con
la cuenca hidrológica y el municipio como
unidades básicas (CONAGUA, 2014b). Incluye
11 indicadores.
En dos PMPMS no se incluyó metodología
para evaluar la vulnerabilidad ni se presentaron
resultados. En otros casos sí se exponen
índices de vulnerabilidad e incluso cartografía,
sin embargo, están basados en tablas a las que
les faltan datos, por ejemplo, impactos en la
agricultura, frecuencia de sequías, indicadores
del grado de exposición, etc. (Cuadros 1 y 2).
Cabe mencionar que algunos PMPMS
emplearon la misma metodología pero con
variantes, por ejemplo, en el número de
indicadores, en los recursos de sistemas de
información geográfica y en el tipo de unidad
espacial básica, entre otros. Además, en el caso
de los Consejos de Cuenca Costa de Guerrero
y Costa de Oaxaca se define la vulnerabilidad
sin evaluarla, y de los 26 programas solo 11
proporcionan la cartografía correspondiente
con los resultados de la evaluación de vulnera-
bilidad.
La metodología más utilizada es la de
CONAGUA (15 veces), y le siguen la del IMTA
(cuatro veces) y la SERES/SuperDecisions
(tres veces). En dos PMPMS se evalúa la
vulnerabilidad utilizando primero la de
CONAGUA y después la del IMTA (Cuadro 1).
acneuCedojesnoCedSMPMP aígolodoteM
onalpitlAAUGANOC
etseoroNotlAAUGANOC
edoipicinuMyainrofilaCajaB
odaroloCo
íRsiuLnaS
ATMI
ruSainrofilaCajaBATMI
sapaihCedatsoCAUGANOC
orerreuGedatsoCeyulcnioN
acaxaOedatsoCeyulcnioN
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eCocifícaPatsoCATMI/AUGANOC
alapahCamreLATMI/AUGANOC
etileuQlaotirocoMsoíR/SERES
snoisiceDrepuS
lavanaugA-sa
zaNAUGANOC
nátacuYedalusnínePAUGANOC
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RAUGANOC
oyaMoíRAUGANOC
ocunáPoíRAUGANOC
napaolapaPoíRAUGANOC
ogaitnaSoíRAUGANOC
aolaniSyetreuFsoíR/SERES
snoisic
eDrepuS
atnicamusUyavlajirGsoíRAUGANOC
ordePnaSlaoidiserPsoíR/SERES
snoisiceDrepuS
apamaJlanapxuTsoíRAUGANOC
epatáMyiuqaYsoíRAUGANOC
ocixéMedellaVAUGANOC
Cuadro 1. Listado de PMPMS y la metodología utilizada.
En cuanto a los resultados de la evaluación
de vulnerabilidad, solo en los PMPMS
elaborados por el IMTA fue posible reproducir
los cálculos hasta confirmar los datos
resultantes, dada la forma detallada y
sistemática con que se expuso en el documento
el tema de vulnerabilidad.
Los ejercicios metodológicos de los PMPMS
están basados en la definición de vulnerabilidad
del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre
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vulnerabilidad contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México
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el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en
inglés), según la cual esta es la combinación
de tres factores: grado de exposición (ge),
sensibilidad (se) y capacidad adaptativa (ca)
(IPCC, 2007). Derivado de ahí, el método
correspondiente utilizado en los programas de
medidas fue en general el aditivo, donde la
vulnerabilidad (v) = ge + se – ca.
Cuadro 2. Indicadores seleccionados en los PMPMS.
En los programas de medidas en que se
escogieron 11 indicadores, se calculó la
vulnerabilidad económica, social, ambiental y
global (Cuadro 3). Aunque varios optaron por
igual número de indicadores, hay casos en que
estos no son idénticos, por ejemplo, los
Consejos de Cuenca Río Coatzacoalcos y Río
Mayo seleccionaron las mismas seis variables
excepto una: el primero incluyó «impacto
económico en la actividad agropecuaria» y el
segundo «superficie agrícola». Por otra parte,
el programa del Consejo de Cuenca Península
de Yucatán optó por los indicadores siguientes
que no se incluyeron en ningún otro PMPMS:
Valor Agregado Censal Bruto, superficie culti-
vada por municipio, altitud y calidad del agua.
La metodología utilizada en los PMPMS para
evaluar la vulnerabilidad abordó únicamente
datos cuantitativos. La escala de evaluación suele
determinar el tipo de datos que deberán
recabarse, por ejemplo, la evaluación de la
vulnerabilidad a gran escala utiliza datos
cuantitativos, provenientes principalmente de
fuentes gubernamentales, y a escalas pequeñas
oremúNserodacidnI
11,)adnamed/atrefo(ocirdíhosrucerleerbosnóiserpedodarG
,nóicalbopeddadisned,sorefíucaso
lednóicatolpxeedodarg
,)laropmetyogeir(alocírgarotceslednóiccudorpaledrolav
,selaicifrepussaugaedatipác
replarutandadilibinopsid
nóicalbop,saenárretbussaugaedatipácreplarutandadilibinopsid
arutreboc,nóicatse
rofed,adapucosedavitcaetnemacimónoce
edecidníesadigetorpselarutansaerá,larutanlategev
.nóicanigram
8odage
rgArolaV,nóicalbop,saíuqesedaicneucerf,acirdíhahcerB
edecidní,oipicinumropadavitluceicifrepus,)CBAV(ot
urBlasneC
.augaleddadilac,dutitla,nóicanigram
6saíuqesedaicneucerf,elbatnetsusatrefoyacirdíhahcerbnóical
eR
,arutlucirgaalneocimónoceotcapmi,BIP,nóicalbop,opitrop
.sorefíucaednóicatolpxeerbos
5,nóicalbop,elbatn
etsusatrefo/0302aacirdíhahcerbnóicaleR
.sorefíucanenóicatolpxeerbos,arutlucirgaalneotcapmi,BIP
se agregan también datos cualitativos, básica-
mente surgidos de entrevistas, reuniones con
usuarios del agua, visitas en sitio, grupos
focales, etc. (De Stefano et al., 2015).
Cuadro 3. Tipo de vulnerabilidad y número de indicadores de
los PMPMS.
Escalas espaciales
Las unidades espaciales básicas iden-
tificadas en los PMPMS analizados son la célula
de planeación, la cuenca hidrológica, el
municipio, el acuífero y el sector hídrico. Salvo
en el caso de la evaluación de la vulnerabilidad
de acuíferos, no se encontraron resultados a
escalas más finas, por ejemplo, sectores
(agrícola, ganadero, industrial, servicios, centros
de población rurales, etc.), distritos de riego y
bienes de infraestructura pública (presas,
sistemas de agua potable, plantas de trata-
miento de aguas residuales, etc.) (Figura 1).
acneuCedojesnoCedSMPMPdadilibarenluvedopiTserodacidnI
onalpitlAlabolG6
etseoroNotlAacimónoce,laicos,labolG
la
tneibmay
6
naSed.oipMyainrofilaCajaB
odaroloCoíRsiuL
orefíucaropylabolG6
ruSainrofilaCajaBorefíucaropylabolG6
sapaihCedatsoClabolG5
orerreuGedatsoCanugniN0
acaxaOedatsoCanugniN0
ortneCocifícaPatsoCacimónoce,laicos,labolG
l
atneibmay
11
alapahCamreLacimónoce,laicos,labolG
latneibmay
11
etileuQlaotirocoMsoíRacimónoce,laicos,labolG
l
atneibmay
11
lavanaugA-sazaNlabolG6
nátacuYedalusnínePlabolG8
saslaBoíRacimónoce,laicos,labolG
latneibmay
11
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BoíRacimónoce,laicos,labolG
latneibmay
11
soclaocaztaoCoíRlabolG6
aniraMaLotoS-odnanreFoíRacimónoce,laicos,la
bolG
latneibmay
11
oyaMoíRlabolG6
ocunáPoíRacimónoce,laicos,labolG
latneibmay
11
napaolapaPoíRlabolG6
ogaitnaSoíRla
bolG6
aolaniSyetreuFsoíRacimónoce,laicos,labolG
latneibmay
11
atnicamusUyavlajirGsoíRlabolG6
ordePnaSlaoidiser
PsoíRacimónoce,laicos,labolG
latneibmay
11
apamaJlanapxuTsoíRlabolG6
epatáMyiuqaYsoíRlabolG6
ocixéMedellaVlabolG5
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Figura 1. Ejemplos de escalas espaciales para evaluar la
vulnerabilidad a la sequía, de las más gruesas a las más finas.
En los 24 PMPMS que sí evaluaron la
vulnerabilidad a la sequía, la escala especial de
las cuencas hidrológicas y las células de
planeación constituyeron la mayoría (58.3%) y
las escalas mixtas fueron el 37.5%. En general,
en estos programas no se fundamenta por qué
seleccionaron una unidad espacial determinada
o dos de ellas (modelo mixto) (Cuadro 4 y
Figura 2).
Figura 2. Proporción de las escalas espaciales utilizadas en 24
PMPMS.
acneuCedojesnoCedSMPMP aígolodoteM
onalpitlAnóicaenalpedaluléC
etseoroNotlA/nóicaenalpedaluléC
oipicinuM
naS
ed.oipMyainrofilaCajaB
odaroloCoíRsiuL
/acigólordihacneuC
orefíucA
ruSainrofilaCajaB/acigólordihacneuC
oref
íucA
sapaihCedatsoCnóicaenalpedaluléC
orerreuGedatsoC
acaxaOedatsoC
ortneCocifícaPatsoC/nóicaenalpedaluléC
o
ipicinuM
alapahCamreL/nóicaenalpedaluléC
acigólordihacneuC
etileuQlaotirocoMsoíR/acigólordihacneuC
oipicinu
M
lavanaugA-sazaNnóicaenalpedaluléC
nátacuYedalusnínePoipicinuM
saslaBoíR/acigólordihacneuC
ocirdíhrotceS
ova
rBoíRacigólordihacneuC
soclaocaztaoCoíRacigólordihacneuC
aniraMaLotoS-odnanreFoíRacigólordihacneuC
oyaMoíRnó
icaenalpedaluléC
ocunáPoíRacigólordihacneuC
napaolapaPoíRacigólordihacneuC
ogaitnaSoíRnóicaenalpedaluléC
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aniSyetreuFsoíR/acigólordihacneuC
oipicinuM
atnicamusUyavlajirGsoíRnóicaenalpedsaluléC
ordePnaSlaoidiserPs
oíR/acigólordihacneuC
oipicinuM
apamaJlanapxuTsoíRacigólordihacneuC
epatáMyiuqaYsoíRnóicaenalpedaluléC
ocixé
MedellaVnóicaenalpedaluléC
La evaluación de la vulnerabilidad de los
acuíferos representa un ejercicio relevante no
solo porque se trata de una escala fina, sino
porque es un tema sensible para sectores y
territorios que dependen completamente del
agua subterránea para todas sus actividades.
Cuadro 4. Escala espacial en los PMPMS.
La evaluación de la vulnerabilidad se torna
entonces en un problema de escalas porque
se trata de cómo resolver efectivamente
cuestiones de diferentes magnitudes (efectos
de sequías en agricultura, ganadería, industria,
bosques, ciudades, grupos sociales, ecosis-
temas, etc.), políticas con objetivos diversos y
posturas de los ámbitos gubernamentales y de
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usuarios del agua no siempre coincidentes. El
problema de las escalas ha emergido como una
principal y más grande preocupación ya que
proliferan esfuerzos globales para implementar
políticas de sustentabilidad (vid. Bressers y
Rossenbaum, 2003).
Un ejemplo que muestra la importancia de
discutir y explorar las escalas de evaluación de
la vulnerabilidad es el PMPMS del Consejo de
Cuenca Costa Pacífico Centro, en el cual se
presentan dos mapas de vulnerabilidad: el
primero a escala de células de planeación y el
segundo a escala de municipios (CONAGUA,
2015b: 203-204) (Figura 3). Sin mencionar las
escalas desiguales, en este programa solo se
atribuyen los contrastes entre ambos por la
diferencia del número de indicadores (seis en
el primer caso y 11 en el segundo) y el peso
asignado a cada uno de ellos (pesos iguales en
el primero caso y pesos ponderados en el
segundo). Una célula de planeación abarca
varios municipios, por tanto, estos representan
una escala más fina.
El peso asignado a cada indicador es
también un elemento importante porque influye
en los resultados de la evaluación. La
metodología de CONAGUA (2012) asigna peso
igual (1/6) a cada uno de los seis indicadores,
en cambio, en la del IMTA se determinaron los
pesos ponderados de los 11 indicadores
mediante el software SuperDecisions
(SEMARNAT-IMTA, 2014:83).
Figura 3. Diferencias entre la cartografía de vulnerabilidad en el
Consejo de Cuenca Costa Pacífico Centro.
Como se observa en la Figura 3, en ambos
mapas solo el índice de vulnerabilidad Baja
coincide en algunos municipios que están
incluidos en las Células de Planeación Costa
de Michoacán Michoacán y Costa de Michoacán
Colima. En el resto del territorio el contraste es
notorio, por ejemplo, la célula Costa de Jalisco
Jalisco aparece con un índice de vulnerabilidad
Muy alta pero con la escala de municipios es
una vulnerabilidad Media.
Se asume que a escala más fina, la
evaluación de la vulnerabilidad es más precisa
por varias razones, entre ellas las siguientes:
se efectúa sobre un territorio o un ámbito más
puntual, los datos son asequibles (p. ej., de
cosechas, de daños por sequía, etc.), facilita la
implementación y evaluación de políticas, se
focaliza la inversión pública en prevención y
mitigación en necesidades concretas, y se
puede utilizar información cualitativa,
especialmente en casos en que los datos
estadísticos son insuficientes.
Correlación entre resultados de vulnera-
bilidad y medidas preventivas y de mitigación
En los PMPMS en que se calculó la
vulnerabilidad no se muestra ni se explica con
claridad la forma en que se utilizaron los
resultados (índices de vulnerabilidad) para
fundamentar la selección de las medidas
preventivas y de mitigación enunciadas o la
prioridad de estas.
Por ejemplo, en algunos PMPMS se
relaciona el tema de la vulnerabilidad con los
impactos de la sequía y en otros se considera
que las estrategias que se adopten para afrontar
este fenómeno natural dependen principalmente
de la fase en que este se encuentre. Solo en
cuatro casos hay una aproximación para
establecer este vínculo:
a) El PMPMS del Consejo de Cuenca
Península de Yucatán establece metas que
están en función del nivel de vulnerabilidad, por
ejemplo, para la etapa anormalmente seca de
sequía se propone como meta «Informar a los
municipios más vulnerables del riesgo de que
se presente una sequía».
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vulnerabilidad contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México
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b) En el PMPMS del Consejo de Cuenca
Río Bravo se asocian las fases de sequía (D0 –
anormalmente seco, D1 – sequía moderada, D2
– sequía severa, D3 – sequía extrema y D4 –
sequía extraordinaria) con cada grado de
vulnerabilidad (Muy bajo, Bajo, Medio, Alto y Muy
alto). Sin embargo, no se muestra que cada
medida preventiva y de mitigación se derivó de
un índice de vulnerabilidad calculado ni se
explica el mecanismo para asociar una medida
con una cuenca concreta (en la tabla o
cartografía correspondiente).
c) En el PMPMS del Consejo de Cuenca
del Altiplano y en otros, se relaciona el grado de
vulnerabilidad con la fase de sequía pero para
estimar cómo sería el impacto, por ejemplo, en
una célula de planeación con un grado de
vulnerabilidad media el impacto sería alto si
ocurriera una sequía severa (D2). Luego se
enlistan acciones de respuesta para cada etapa
de sequía (UJED, 2014a: 95).
Cuadro 5. Forma en que el PMPMS de Consejo de Cuenca del
Altiplano asoció índice de vulnerabilidad, fase de sequía y
medidas.
a) En el PMPMS del Consejo de Cuenca
Nazas-Aguanaval se menciona que se realizó
una selección jerarquizada de las medidas
preventivas y de mitigación considerando el
análisis de vulnerabilidad, sin embargo, en las
medidas enlistadas no aparece el grado de
edesaF
aíuqes
dadilibarenluvedodarG
ojaByuMojaBoideMotlAotlAyuM
0DojaBojaBojaBoideM otlA
1DoideMoideMoideM otlA otlA
2DoideMoideM otlA otlA otlA
3DoideM otlA otlA otlA otlA
4D otlA otlA otlA otlA otlA
edesaF
aíuqes
sadaicosanóicagitimedosavitneverpsadidemedsolpmejE
aíuqesedesafa
0DovitlucedopitleramargorP
1
DaugaedomusnoclednóiccuderalrevomorP
2DsozopednóicatilibaheR
3DaugaedosuleranoicaR
4Daugaedsavreseredosulera
ziroirP
vulnerabilidad (de Muy baja a Muy alta) que está
asociado a células de planeación concretas
(UJED, 2014b: 92).
El vínculo entre vulnerabilidad y medidas
concretas es fundamental en los PMPMS
porque si los índices de vulnerabilidad no se
toman en cuenta en la gestión de las sequías
(definida esta como la participación de
instituciones y usuarios del agua en actividades
relacionadas con la sequía), entonces no tiene
caso evaluar la vulnerabilidad. Precisamente,
uno de los aspectos principales de cualquier
gestión de la sequía es el análisis de qué y
quiénes son vulnerables, así como conocer las
causas (Wilhelmi y Wilhite, 2002). Por ello, la
evaluación de la vulnerabilidad tiene que
fundamentar el proceso de toma de decisiones
para seleccionar, explotar, operar y monitorear
mejores medidas y estrategias de prevención y
mitigación.
En los PMPMS se menciona que la
evaluación de la vulnerabilidad es un elemento
fundamental para estimar los impactos
potenciales de la sequía y como factor para
determinar el riesgo, sin embargo, no se enfatiza
su utilidad como un ejercicio de diagnóstico que
lleva a que las políticas respondan a vulnera-
bilidades concretas, o como una herramienta
en el proceso de toma de decisiones para la
gestión de la sequía.
Conclusiones
Aunque la elaboración de los PMPMS es
un ejercicio sin precedente en México, que
representa un cambio de paradigma hacia el
enfoque preventivo o proactivo en la gestión de
las sequías, no se logró en esta primera etapa
que la evaluación de la vulnerabilidad fuera útil
en todos los casos para sustentar medidas
preventivas y de mitigación a detalle. Solo en el
15.4% se utilizó de alguna manera los resultados
de la evaluación.
Tal como están presentadas en los PMPMS,
las medidas preventivas y de mitigación parecen
propuestas o políticas tradicionales de
reducción de brechas, por ejemplo, la brecha
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hídrica (diferencia entre la demanda y la oferta).
En cambio, la evaluación de la vulnerabilidad
en las escalas y con las variables apropiadas
representa un ejercicio sistemático e integral de
prevención.
Otra cuestión importante en los programas
de medidas es la cartografía que muestra las
zonas más vulnerables en cada Consejo de
Cuenca y que debe ser utilizada en los cálculos
puntuales de vulnerabilidad base. Una vez
determinada esta, se podrá reducir la
vulnerabilidad a través de medidas estructurales
(construcción de infraestructura) y no estruc-
turales (políticas públicas, concientización,
investigación, reglas de operación, participación
pública e información a la población), orientar
de manera más racional el ejercicio presupuestal
de los gobiernos y reducir al mismo tiempo las
brechas existentes.
En el tema de las unidades espaciales
básicas, las escalas gruesas no necesariamente
sirven para reflejar vulnerabilidades puntuales, de
ahí que las escalas más finas, como sectores,
ciudades, distritos de riego, colonias, acuíferos,
organismos operadores de agua, infraestructura
hidráulica (presas, cuerpos de agua superficial),
etc., permiten con mayor precisión vincular
proyectos de inversión, acciones y medidas de
prevención específicos a vulnerabilidades
particulares.
Un ejemplo de escala fina en dos PMPMS
es la evaluación de la vulnerabilidad de los
acuíferos pues representa un ejercicio relevante
no solo por la escala, sino porque es un tema
sensible para sectores y territorios que
dependen completamente del agua subterránea
para todas sus actividades.
En la etapa en la que se encuentran los
PMPMS (actualización con escalas de mayor
detalle), la evaluación de la vulnerabilidad es una
herramienta útil porque se puede emplear para
apoyar la toma de decisiones; seleccionar,
explotar, operar y monitorear mejores medidas
y estrategias de prevención y mitigación;
fundamentar la priorización de estas, y avanzar
en la determinación del riesgo.
El hecho de que se hayan ensayado
enfoques metodológicos, aún con sus áreas de
oportunidad, representa también un punto de
partida para discutir y generar mejores opciones
en esta materia, sin embargo, queda pendiente
una validación de los resultados de cada
enfoque utilizado.
La forma en que se adoptó la metodología
para evaluar la vulnerabilidad es un reflejo de la
libertad que CONAGUA dio a cada equipo de
investigación, dado que no hubo criterios o
lineamientos que guiaran la selección en esta
materia. Por tanto, al menos en el tema de la
vulnerabilidad, ha sido un ejercicio exploratorio
con diversas oportunidades de mejora, por
ejemplo, sería pertinente identificar cuáles
factores e indicadores justifican una u otra
metodología, o cuáles son las escalas que
mejor reflejan la vulnerabilidad en un área
geográfica determinada.
Por definición, los PMPMS deben tener la
capacidad de pasar de un estado de
vulnerabilidad determinado a otro estado de
menor vulnerabilidad. Y si la vulnerabilidad no
está bien evaluada, ni se logra reducir ni sirve
para calcular el riesgo. Por tanto, falta aún
determinar la vulnerabilidad base y consecuente-
mente la vulnerabilidad futura (proceso
sistemático de investigación, gestión y política
pública).
Dado el tipo y naturaleza de las medidas
preventivas y de mitigación de la sequía
plasmadas en los PMPMS, con ellas se puede
justificar la inversión en infraestructura para
reducir la vulnerabilidad. Actualmente, la
mayoría de los programas del gobierno federal
manejados por indicadores está orientada a
abatir déficits o brechas independientemente de
si la intención es reducir vulnerabilidades
puntuales, sin embargo, cuando se evalúa la
vulnerabilidad a la sequía en forma sistemática
se crean mejores condiciones para la
prevención, la adaptación y los niveles de
resiliencia en diferentes escalas (nacional,
estatal, regional, comunitaria).
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vulnerabilidad contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México
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• Vol. IX, Núm. 3 • Septiembre-Diciembre 2015 •
Este artículo es citado así:
Meza-González, R. A., y O. F. Ibáñez-Hernández. 2015. Análisis de propuestas metodológicas sobre vulnerabilidad
contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México. TECNOCIENCIA
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Resumen curricular del autor y coautores
RAÚL ALFREDO MEZA GONZÁLEZ. Ingeniero en Computación (2001) y Maestro en Ingeniería Ambiental y Ecosistemas (2012) por la
Universidad Autónoma de Ciudad Juárez (UACJ). Cursa actualmente el Doctorado en Investigación en El Colegio de Chihuahua con
el tema de Vulnerabilidad a la Sequía en la mancha urbana de Ciudad Juárez y el Distrito de Riego 009. Es profesor de la UACJ e
imparte los cursos de Ecología de la Frontera, Taller de Periodismo en la Red y Computación. Ha participado en equipos de
investigación con los temas de vulnerabilidad a la sequía, residuos sólidos urbanos y energías alternativas.
OSCAR FIDENCIO IBÁÑEZ HERNÁNDEZ. Título de Ingeniero Civil (1986) por la Universidad Autónoma de Chihuahua y grado de Maestro en
Ciencias en Ingeniería Ambiental (1991) por la Universidad de Texas en El Paso y grado de Doctor en Política y Políticas Ambientales
(2008) por la Universidad Estatal de Colorado, Estados Unidos. Es profesor investigador en la Universidad Autónoma de Ciudad
Juárez. Realiza investigación en políticas públicas y gestión sustentable de agua, sequía y energía. Imparte los cursos de
Fundamentos de Investigación, Sustentabilidad en la Ingeniería Civil, Gerencia para el Desarrollo Sustentable, Políticas Públicas,
Gestión de Residuos Sólidos, Energías Alternativas y Renovables, Manejo de Recursos Naturales. Ha realizado varios proyectos
de investigación con financiamiento externo. Ha dirigido y concluido varias tesis de doctorado, maestría y licenciatura. Ha publicado
varios capítulos de libros, artículos científicos y resúmenes en memorias de congresos nacionales e internacionales. Es miembro
del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) Nivel I, cuenta con el nombramiento de Perfil Deseable por la SEP-PROMEP. Es
coordinador de la maestría en Ingeniería Ambiental de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez.
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