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https://revistascientificas.uach.mx/index.php/fronesis
Artículo original de investigación
Entre controversias, ruptura y continuidades:
fragmentación en la implementación del
acceso a la docencia en México (reformas de
2013 y 2019)
Between Controversy, Rupture, and Continuity: Fragmentation in the
Implementation of Access to the Teaching Profession in Mexico (2013
and 2019 Reforms)
*Correspondencia: roberto.flores@cinvestav.mx (Roberto Flores Rojas)
Recibido: 29/04/2026; Aceptado: 02/05/2026
Publicado por la Universidad Autónoma de Chihuahua, a través de la Dirección de Investigación y Posgrado.
Resumen. Las reformas educativas de 2013 y 2019 constituyen dos momentos
clave en la reconfiguración del sistema de profesionalización docente, cuya
implementación estuvo condicionada por actores con intereses heterogéneos y, en
ocasiones, antagónicos. El estudio analiza los elementos, obstáculos y avances en la
implementación de los concursos de ingreso y admisión docente en ambas reformas,
con el fin de contribuir al debate sobre la brecha entre el diseño de las políticas y la
implementación. Desde el enfoque de política pública y los estudios de
implementación, se realizaron 33 entrevistas semiestructuradas a tomadores de
decisiones de nivel federal y estatal —funcionarios de la SEP, el INEE, la CNSPD, la
USICAMM, el SNTE, la CNTE, MEJOREDU, Antorcha Magisterial y Mexicanos
Primero—, procesadas mediante análisis de coocurrencia en ATLAS.ti. Los
resultados evidencian que la reforma de 2013 enfrentó obstáculos como la emisión
de convocatorias sin plazas, resistencia sindical y la falta de información. Sus
principales avances fueron la emisión de lineamientos y la construcción de una
cultura del servicio profesional docente. La reforma de 2019 fue percibida por la
mayoría como un retroceso, asociado a la eliminación del INEE y la evaluación de
permanencia. El análisis comparativo revela que ambas reformas comparten una
arquitectura procedimental común, evidenciando una inercia institucional que
trasciende las coyunturas políticas. Se concluye que las reformas responden más a
Roberto Flores Rojas1* https://doi.org/10.54167/phddp.v2i1.2317
1 DIE-Cinvestav. Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional
(Cinvestav), Departamento de Investigaciones Educativas (DIE), Sede Sur, Calzada de los Tenorios 235,
Ciudad de México, 14330, México
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lógicas de negociación política que a transformaciones pedagógicas sustantivas, y
que la continuidad institucional es condición necesaria para consolidar cualquier
política educativa.
Palabras clave: implementación de reformas educativas, ingreso y admisión
docente, profesionalización docente, implementadores de política educativa,
reforma educativa en México
Abstract. The educational reforms of 2013 and 2019 represent two key
milestones in the restructuring of the teacher professionalization system, the
implementation of which was influenced by stakeholders with diverse and, at
times, conflicting interests. The study analyzes the obstacles and progress in the
implementation of teacher recruitment and admission competitions under both
reforms, with the aim of contributing to the debate on the gap between policy
design and implementation. From a public policy and implementation studies
perspective, 33 semi-structured interviews were conducted with federal and state-
level decision-makers—officials from the SEP, INEE, CNSPD, USICAMM, SNTE,
CNTE, MEJOREDU, Antorcha Magisterial, and Mexicanos Primero—and
processed using co-occurrence analysis in ATLAS.ti. The results show that the 2013
reform faced obstacles such as the issuance of job postings without available
positions, union resistance, and a lack of information. Its main achievements were
the issuance of guidelines and the development of a culture of professional teaching
service. The 2019 reform was perceived by most as a step backward, associated
with the elimination of the INEE and the tenure evaluation. The comparative
analysis reveals that both reforms share a common procedural framework,
highlighting institutional inertia that transcends political circumstances. It is
concluded that the reforms respond more to the logic of political negotiation than
to substantive pedagogical transformations, and that institutional continuity is a
necessary condition for consolidating any educational policy.
Keywords: educational reform implementation, teacher entry and admission
policy, teacher professionalization, policy implementers, education policy reform
in Mexico
1. Introducción
La investigación parte de la pregunta: ¿cuáles son los elementos identificados
como obstáculos y avances que explican la transición y continuidad entre las
reformas educativas en México? Para responderla, se recurrió a entrevistas
semiestructuradas a 33 tomadores de decisión directamente involucrados con la
implementación de dichas reformas.
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En el sistema educativo mexicano interactúan actores con intereses
divergentes, articulados en torno a la Secretaría de Educación Pública (SEP), los
gobiernos de los estados y las representaciones sindicales.
Durante décadas el gobierno permitió la existencia de prácticas
conservadoras en el sistema —asignación directa de plazas, venta y herencia,
nombramientos discrecionales— cuyo control fue ejercido por el Sindicato Nacional
de Trabajadores de la Educación (SNTE), lo que debilitó a la autoridad educativa en
cuanto a los mecanismos de ingreso, ascenso y promoción, así como las decisiones
de política educativa (Acevedo y Valenti, 2015).
A lo largo de la historia de la política educativa se han implementado diversas
reformas y acuerdos que han buscado revertir lo anterior, no obstante, reprodujeron
todas estas prácticas por carecer de regulación necesaria o por la negativa de
adoptarlas.
La reforma educativa de 2013 representó el primer intento sistemático por
establecer leyes específicas para regular los mecanismos de ingreso, permanencia y
promoción en el sistema. No obstante, su implementación enfrentó importantes
resistencias sindicales, asimetría de información y limitaciones que no fueron
previstas en el diseño ni corregidas durante la implementación.
En 2018, con el cambio de gobierno, la reforma fue derogada y sustituida por
una nueva que decía resarcir los errores de la anterior. El estudio de implementación
de ambas reformas adquiere relevancia ante la necesidad de identificar los factores
que determinan la brecha entre lo planeado y lo instrumentado.
Este trabajo utiliza el enfoque de política pública y los estudios de
implementación para analizar el testimonio de los tomadores de decisiones sobre los
concursos de ingreso y admisión en ambas reformas.
Se realizaron 33 entrevistas semiestructuradas a funcionarios de alto rango
de nivel federal y estatal —integrantes de la SEP, el Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación (INEE), la Coordinación Nacional del Servicio
Profesional Docente (CNSPD), la Unidad del Sistema para la Carrera de las Maestras
y los Maestros (USICAMM), el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la
Educación, la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), la
Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (MEJOREDU),
Antorcha Magisterial y Mexicanos Primero—, procesadas mediante análisis de
coocurrencia en ATLAS.ti.
El estudio parte del supuesto de que, pese al cambio discursivo de ruptura
total en la nueva reforma, la arquitectura de procedimientos de admisión a la
docencia conserva importantes continuidades.
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2. Marco analítico: reformas educativas y políticas públicas
Una reforma puede ser entendida como un conjunto de procesos orientados
a la modificación, mejoramiento, innovación o actualización de un sistema. Las
reformas educativas se caracterizan por ser instrumentos políticos y narrativos que
buscan imprimir mayor efectividad a las políticas y programas. Al involucrar un
entramado complejo de mecanismos políticos, organizacionales y materiales, su
implementación requiere una planificación exhaustiva de sus ejes articuladores, lo
cual resulta fundamental para la modificación de los esquemas preexistentes, ya sea
a través de su sustitución o de la restauración de una situación anterior.
Las reformas constituyen una modalidad de regulación sistémica que, a
diferencia de otras formas de reorganización como pactos, acuerdos o alianzas,
tienen un alcance más profundo y buscan a modificar sustancialmente los procesos.
Se caracterizan por su implementación a largo plazo, generando políticas y
programas que representan acciones planificadas que requieren instrumentación.
Su efectividad se ve influenciada por la recepción de los actores afectados o
beneficiados, y con frecuencia son objeto de rediseño para optimizar su puesta en
marcha, configurándose como procesos inacabados (Fullan, 1982; Popkewitz, 1997;
Granados, 2018; Ornelas, 2018; Flores, 2022; 2023).
De acuerdo con Ornelas (2018), existen tres maneras de analizar las reformas:
el análisis de la discrepancia entre lo diseñado originalmente y lo que es
implementado; el estudio a partir del valor intrínseco de las acciones incluidas en la
propuesta; y los efectos observables que produce una reforma. El mismo autor
subraya: los resultados nunca son definitivos y los proyectos no se cumplen a
cabalidad.
Para este análisis es también importante considerar los estudios sobre los
procesos de política pública. Una política pública puede ser entendida, en términos
generales, como un curso de acción dirigido a la solución de un malestar público
(Parsons, 2007; Subirats et al., 2008), que se materializa en programas, leyes o
planes específicos. Estas acciones gubernamentales pasan por cuatro etapas
fundamentales: identificación y definición del problema, diseño, implementación y
evaluación (Aguilar, 2014).
Sin embargo, dichas fases se superponen, se anteponen, repiten y retrasan, y
la implementación es un proceso continuo (De Ibarrola, 2018). La importancia de
los estudios de implementación radica en su utilidad para detectar el éxito o el
fracaso de una política: esta etapa puede entenderse como el proceso en el que las
intenciones del gobierno se traducen en decisiones y acciones concretas (Parsons,
2007; Pardo et al., 2018).
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Así, la implementación aporta elementos para superar los enfoques que
responsabilizan únicamente al diseño inadecuado y apunta a estudios que analicen
los distintos procesos que ocurren entre los actores. Desde esta perspectiva se
exploran las narrativas de los tomadores de decisiones en las dos reformas
educativas estudiadas.
2.1. La trayectoria de la política educativa en México
En el sistema educativo mexicano coexisten grupos que definen, promueven
y defienden proyectos educativos, articulados en torno a la SEP y los gobiernos
estatales. En aras de mantener la gobernabilidad del sistema, el gobierno consintió
durante décadas el uso de prácticas conservadoras relacionadas con la operación del
sistema: asignación de plazas, nombramientos de personal docente, cambios de
adscripción, entre otras. El control de estas acciones era operado por la
representación magisterial, debilitando así el poder de la autoridad educativa sobre
la información de las escuelas, los mecanismos de ingreso, promociones, salarios y
las decisiones de política educativa en general (Acevedo y Valenti, 2015).
La defensa y promoción de proyectos educativos ha estado presente desde
mediados del siglo pasado, haciéndose más visible en los momentos de acuerdos,
alianzas y reformas. El primer hito relevante fue el Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica, firmado en 1992, que propuso la
descentralización de los servicios educativos hacia los estados. Esta medida generó,
al mismo tiempo, opacidad en muchos procesos: entregas masivas de plazas a
egresados normalistas, compraventa de puestos de trabajo, herencia de plazas a
familiares del titular, y la consolidación del SNTE como principal interlocutor entre
los docentes y el gobierno (Ornelas, 2012).
Un segundo momento clave fue en 2008, con la firma de la Alianza por la
Calidad de la Educación (ACE), que contemplaba la reformulación de la carrera
magisterial y la profesionalización de maestros y autoridades educativas mediante
concursos (Espinosa, 2014). Sin embargo, la ACE careció de leyes que regularan los
procesos, y en muchos estados donde la Coordinadora Nacional de Trabajadores de
la Educación tenía presencia —como Michoacán, con la sección XVIII— se acordó
con el gobierno local no suscribirse a la alianza, reproduciendo con ello la
permanencia de prácticas conservadoras en el sistema.
Con el fin de recuperar la rectoría de la educación, a finales de 2012 se propuso
una nueva reforma. Se realizaron cambios sustanciales a los artículos 3° y 73° de la
Constitución, se aprobaron modificaciones a la Ley General de Educación (LGE) y se
crearon dos nuevas leyes: la Ley del Instituto Nacional de Evaluación Educativa y la
Ley General del Servicio Profesional Docente (LGSPD).
La reforma cambió las reglas de ingreso, promoción y permanencia en el
servicio docente, y redistribuyó el poder entre sus principales actores otorgando
nuevas facultades al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE),
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a los padres de familia, a las ONGs vinculadas a la educación y a los gobiernos
estatales.
Por otra parte, no reconoció ninguna participación del sindicato en los
procesos de evaluación, ni éste apareció en las leyes que integraban la reforma (De
Ibarrola, 2018). El aporte central de este proyecto radicó en que, por primera vez en
la historia de la política educativa mexicana, quedaron establecidos en la ley los
mecanismos legales para acceder y promoverse en el sistema educativo, rompiendo
con el paradigma de las prácticas clientelares.
El cuarto momento tuvo lugar en 2018, cuando un cambio de gobierno con
una agenda política distinta condujo a la derogación de la reforma de 2013 y a la
propuesta de una nueva. Este nuevo proyecto modificó la Constitución y la LGE,
eliminó el INEE y lo sustituyó por la Comisión Nacional para la Mejora Continua de
la Educación, además de crear la Unidad del Sistema para la Carrera de Maestras y
Maestros como órgano desconcentrado de la SEP.
La nueva reforma fue diseñada bajo el discurso de eliminar hasta la última
letra de la anterior: los sindicatos pasaron a participar en el diseño de los procesos
de formación, ingreso y ascenso; se eliminó la evaluación de permanencia; y se
estableció una preferencia explícita por los egresados de escuelas normales, la
Universidad Pedagógica Nacional y los Centros de Actualización del Magisterio para
la ocupación de plazas. Su asignación, que históricamente ha representado la fuente
de poder discrecional de los sindicatos (Guevara, 2012), continuó siendo el eje de
disputa entre los actores del sistema.
3. Metodología
Este trabajo se sustenta en 33 entrevistas cualitativas semiestructuradas
aplicadas a tomadores de decisión a nivel federal y estatal. Este instrumento resulta
pertinente, ya que permitió combinar preguntas predefinidas con la posibilidad de
profundizar en aspectos que surgieron durante la conversación, lo que favoreció la
comparación entre narrativas sin sacrificar la riqueza del testimonio individual
(Kallio et al., 2016; DeJonckheere y Vaughn, 2019; Adeoye-Olatunde y Olenik, 2021).
Las conversaciones tuvieron un formato semiestructurado y, en los casos en
que así se solicitó, estructurado. La mayoría se realizaron por medio de la plataforma
Zoom, otras por teléfono y solo un par de manera presencial, desde finales de 2021
hasta la fecha de cierre del análisis. Los actores fueron contactados bajo el criterio
de conveniencia y algunos mediante el método de bola de nieve (Elorza, 2008), es
decir, por recomendación o nombres que surgieron durante las propias
conversaciones. Cada entrevista tuvo una duración de entre 39 minutos —la de
menor extensión— y 1:49:02 —la de mayor duración—.
Todas las entrevistas fueron transcritas y enviadas a los informantes por si
deseaban modificar el discurso; ninguno realizó cambios. El perfil de los
entrevistados corresponde al de funcionarios de alto rango involucrados
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directamente con el diseño e implementación de las reformas. El corpus incluye el
testimonio de cinco secretarios de educación, así como de integrantes de la SEP, la
Junta de Gobierno del INEE, la CNSPD, la DINEE, MEJOREDU, USICAMM, el
SNTE, la CNTE, Antorcha Magisterial y Mexicanos Primero.
Con la transcripción de los archivos se creó una unidad hermenéutica en el
software de análisis cualitativo ATLAS.ti versión 8.4.3. A partir de este ejercicio se
codificaron familias referentes a las problemáticas, los avances y los elementos que
permitieron la transición entre reformas. Con el análisis de coocurrencia se buscó
identificar no un inventario exhaustivo de obstáculos y avances, sino la convergencia
entre los distintos actores. Las citas se presentan bajo criterio de anonimato y se
identifican únicamente como: "Informante – Institución de procedencia".
4. Resultados
4.1. El contexto que hizo posible la reforma de 2013
La reforma educativa de 2013 incentivó la formación de alianzas entre
partidos políticos, funcionarios del gobierno saliente y el entrante, y sectores
involucrados. Catorce de los entrevistados hicieron alusión al Pacto por México como
el principal instrumento que posibilitó la reforma, al articular a diversos actores en
condiciones que difícilmente se habrían dado en otro contexto. Adicionalmente,
ocho entrevistados, incluidos representantes de Mexicanos Primero enfatizaron la
necesidad de mejorar al profesorado para elevar los resultados educativos. El SNTE,
inicialmente opositor a través de su liderazgo, emitió posteriormente comentarios
favorables hacia la profesionalización docente:
"El PPM fue algo fundamental para la reforma educativa, ¿Por qué? Porque
pudo unir partidos, funcionarios públicos y otros tantos que en otras
condiciones no hubiera sido posible unir. Entonces, cuando tú un proyecto
lo impulsas con el apoyo de todos los actores es más fácil." (Informante-
SEP).
Por su parte el informante de la CNSPD relató que no solo se trata de una
posición técnica sobre cómo mejorar la educación, sino una mirada crítica del por
qué los acuerdos anteriores habían fallado, no por falta de voluntad sino por la forma
en que se realizaba la negociación. También enfatizó que en la medida en que el
ingreso a la docencia siguiera siendo un acuerdo pactado entre el sindicato y la
autoridad, cualquier intento de mejorar el sistema de profesionalización quedaría
subordinado a tal equilibrio. Por tanto, la apuesta de la reforma de 2013 era romper
tal arreglo. No obstante, tal medida fue leída radicalmente de distinta forma por
quienes resultaron afectados por el nuevo esquema de profesionalización:
"El sistema educativo necesitaba un cambio, y un cambio de verdad.
Durante mucho tiempo los acuerdos se daban entre sindicato y autoridad
educativa, esto generaba que no se cumplieran o sólo en parte. Si lo que
quieres es mejorar la educación es por medio de prácticas meritorias y no
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las clientelares, que no te aseguran que los docentes sean los mejores; por
eso se necesitaba recuperar la rectoría de la educación." (Informante-
CNSPD).
Los informantes de la CNTE vieron en la reforma de 2013 una amenaza a sus
derechos laborales, señalando la intervención de actores externos al sistema
educativo en su diseño, la poca claridad en los procesos e instrumentos de
evaluación, y la necesidad de continuar asignando plazas de manera directa a
egresados normalistas:
"La reforma tal y como está diseñada... las modificaciones que se hicieron a
la ley educativa y las demás leyes secundarias son una violación flagrante
a las garantías individuales y sociales. Además de que no viene de los
maestros o el gobierno, sino de organismos internacionales y de ONGs con
intereses privados." (Informante-CNTE-1).
4.2. Obstáculos en la implementación de la reforma de 2013
El proceso de implementación de la reforma de 2013 implicó un entramado
de dispositivos de acción políticos, organizacionales y materiales. En general, los
informantes fueron cuestionados sobre sus funciones al momento de la puesta en
marcha de los concursos, la recepción de estos a nivel estatal, la coordinación entre
actores y la oposición a los proyectos.
La LGSPD fue el instrumento normativo que delimitó los criterios para llevar
a cabo los procesos de ingreso, y se estableció un protocolo para la publicación de
convocatorias que debían contener los tipos de plazas, categorías según tipo, nivel y
servicio, y el total de plazas puestas a concurso. Sin embargo, la problemática más
señalada por 12 de los entrevistados —incluidos los del SNTE y Mexicanos Primero—
fue la emisión de convocatorias sin plazas a concurso, lo que generaba desconfianza
e incertidumbre entre los sustentantes:
"[...] el primer vicio de la convocatoria es que no se publicaron las plazas
vacantes definitivas, temporales o definitivas; las convocatorias hasta la
fecha incluso han salido con cuántas plazas: 0, 0, 0 y 0." (Informante-
SNTE).
Fueron los informantes de la DINEE —encargados de supervisar los
concursos e implementar los procesos de evaluación en los estados— quienes
explicaron el origen de este fenómeno: durante el ciclo escolar se podían generar
vacantes por licencias, renuncias, jubilación, pensión o defunción, y estos nuevos
espacios tenían que ser cubiertos mediante orden de prelación entre los sustentantes
con dictamen de idoneidad. La convocatoria con cero plazas era, por tanto, el
mecanismo para mantener vigente una lista que abarcará los puestos que fueran
quedando libres a lo largo del año:
"La prelación tiene una duración de a partir que son emitidos los resultados
hasta mayo del año siguiente, aproximadamente. Durante el ciclo escolar
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se podían generar vacantes por licencias, renuncias, jubilación, pensión o
defunción. Estas nuevas vacantes tenían que ser ocupadas por los
sustentantes con dictamen de idoneidad. El que se emitan convocatorias con
cero plazas a concurso es con el fin de contar con una prelación vigente de
las plazas que queden vacantes durante el ciclo escolar." (Informante-
DINEE).
Un segundo obstáculo de peso fue la resistencia sindical, señalada por ocho
de los informantes. En algunos casos la CNTE decidió no aceptar docentes idóneos
en las escuelas de su territorio, incluso cuando estos ya habían sido asignados
mediante el mecanismo de prelación, como expresión de su descontento con la
reforma:
"Nosotros decidimos en base a la resistencia que no vamos a aceptar
idóneos, porque tenemos a los egresados normalistas esperando a que se les
asigne una plaza, entonces sería muy incongruente abrirle paso a los
idóneos si tenemos gente en la lucha esperando." (Informante-CNTE-2).
Al respecto el análisis de Flores y Valenti (2025) señalan que la
implementación de reformas educativas en México enfrenta obstáculos que
sobrepasan el ámbito sindical y trascienden a la propia estructura educativa. En su
análisis demuestran como diversos tomadores de decisiones señalaron que la
normatividad de la reforma no previo los mecanismos necesarios para desarticular
las prácticas más arraigadas en el sistema. Lo que a su vez evidencia una repetida
limitación en el diseño de políticas públicas, la brecha entre el diseño y la
implementación. La reforma educativa no experimentó resistencias solo de los
sindicatos magisteriales, sino también de la propia burocracia gubernamental, lo que
remite a cuestionar con qué efectividad las reformas contemplan la dimensión
político institucional.
Por otra parte, la postura sindical pone de relieve una disputa más profunda
sobre la validez de los mecanismos de la evaluación docente. La crítica no es solo
limitante al diseño técnico de los procesos de evaluación, sino que debate la lógica
misma que sustenta el sistema de profesionalización docente: la idea de que un
examen estandarizado no es capaz de capturar la complejidad de la competencia
pedagógica. Desde esta mirada, la evaluación es un instrumento ajeno a las
trayectorias docentes, a los egresados normalistas, cuya formación fue reconocida
durante décadas como condición suficiente para su incorporación al sistema
educativo (De Ibarrola, 2014).
Lo anterior evidencia una problemática que no ha sido resuelta entre dos
concepciones de lo que implica ser un docente idóneo: una meritocrática, con
instrumentos de medición, promovida por la reforma, y otra que tiene que ver con
un origen basado en la formación institucional, respaldado históricamente tanto por
el sindicato oficialista como por las facciones disidentes.
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4.3. Avances de la reforma de 2013
También los entrevistados fueron cuestionados sobre los avances que tuvo la
reforma de 2013. Sobre este aspecto, los testimonios fueron variados y la
coincidencia de percepciones menor. Algunos informantes apuntaron como logro
que, pese a las resistencias sindicales, se llevaron a cabo los concursos en entidades
donde antes no habían tenido lugar, o que la presión en las sedes fue disminuyendo
durante la implementación. Se señalaron, asimismo, ajustes en la logística, en el
mejoramiento de los equipos de cómputo y software, y en la duración de los
exámenes. Los elementos donde hubo mayor coincidencia fueron la emisión de
lineamientos —señalada por siete de los entrevistados— y la construcción de una
cultura del servicio profesional docente:
"La creación de leyes y los concursos en sí fueron un avance importantísimo
en la reforma. Si a los docentes les dices que sólo existe esta forma de entrar
al sistema, ya les dejas en claro que, si quieren acceder a él, tienen que
evaluarse; y de alguna manera también comienzas a depurar el sistema con
idóneos que ya no ven al SNTE como su patrón, sino como un sindicato que
ve por sus derechos, pero hasta ahí." (Informante-CNSPD).
La existencia de lineamientos específicos para normar los procesos de
profesionalización docente no constituye un logro simplemente formal, sino que
simbolizan la consolidación de un andamiaje jurídico sin el cual los señalamientos
de irregularidades carecerían de sustento. La descripción del siguiente informante
apunta a una modificación cualitativa en la manera en que las instituciones toman y
operan decisiones, pues la existencia de la ley permitiría pasar de la negociación
discrecional a la exigencia normativa. En contextos donde la negociación política y
la opacidad predominan históricamente, contar con leyes vinculantes resignificó la
autoridad operativa de los implementadores:
"Los lineamientos fueron un paso súper importante, porque es ahí donde
tiene la fuerza legal para decir 'esto no está bien, esto está incumpliéndose';
entonces la simple presencia de lineamientos nos ha permitido decir 'esto
está fuera de lineamiento y por qué no vale'." (Informante-SEP).
4.4. El declive de la reforma de 2013 y la transición hacia 2019
En la literatura de política pública se conocen como shocks aquellos
elementos que trastocan los procesos de manera radical o los llevan a su cambio
(Douglas et al., 2022). En la narrativa de los entrevistados, los elementos que
propiciaron el declive de la reforma fueron variados; sin embargo, el principal shock
fue el cambio de gobierno, acompañado de una campaña de desprestigio y
desinformación sobre la reforma de 2013. Al respecto, Del Castillo (2017), a partir
de una revisión exhaustiva de más de 6,236 notas periodísticas, concluye que la
prensa dio amplia cobertura a la oposición hacia la reforma y proporcionó
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información poco clara o errónea sobre su contenido, en lugar de informar sobre sus
avances o aclaraciones:
"Cuando llega el gobierno de AMLO, llega con la promesa de derogar la
reforma, porque no era educativa, porque atacaba a los maestros, porque
dijo el secretario que el INEE perseguía a los maestros. El INEE no hacía
evaluación, eso era por parte del SPD. Si un presidente te hace la promesa
del regreso de las malas prácticas, obviamente los grupos que se oponían
iban a estar de acuerdo con eso, y lo iban a apoyar." (Informante-SEP-3).
Porco más de la mitad de los entrevistados —18 de los 33— señalaron que la
reforma de 2019 implicó un retroceso en la política educativa, incluyendo
informantes del SNTE y Mexicanos Primero. Entre los factores aducidos destacan:
la eliminación del INEE y su sustitución por el MEJOREDU, la pérdida de la
capacidad de investigación que tenía el INEE, la desaparición de la evaluación de
permanencia, la disolución de la CNSPD y su reemplazo por la USICAMM, y la
renegociación de acuerdos con los grupos sindicales. Sin embargo, los informantes
de la SEP, la USICAMM, la CNSPD, uno de los miembros de la CNTE y Antorcha
Magisterial se refirieron a los mecanismos actuales como una continuación del
modelo anterior, pero con un discurso más apegado al gobierno en turno:
"Es un retroceso total. Si lo que tú quieres es tener una administración
pública fuerte y bien organizada, el único camino es por medio de la
profesionalización, no por la militarización hacia un partido, en este caso la
4T. Por eso tienes a los mismos que vieron con buenos ojos el proyecto de
AMLO, siendo hoy más críticos o igual que con la reforma educativa
anterior." (Informante-SEP).
Lo anterior evidencia a un patrón sistémico en los procesos de reforma en
México. La tendencia a desaparecer organizaciones y procesos sin antes realizar un
diagnóstico exhaustivo de las capacidades acumuladas. La sustitución de
instituciones no siempre es equivalente a una mejora; en ocasiones deriva en la
pérdida de conocimiento, memoria institucional y experiencia que requiere tiempo
para construirse.
En este caso, la capacidad de generar evidencia por medio de la investigación
era un factor que trascendía la función del INEE a su labor de generar lineamientos
de evaluación y que más tarde fue recuperada parcialmente por la MEJOREDU. De
tal forma que su desaparición institucional fue leída por los tomadores de decisiones
no como un paso hacía la modernización, sino como una ruptura que debilitó la
función técnica, y que es necesaria en cualquier reforma para sostenerse. Como
señalan Valenti y Flores (2025) los cambios en ocasiones parecen estar motivados
razones políticas e ideológicas y en menor medida por la continuidad funcional.
Inicialmente las organizaciones, incluyendo al SNTE y la CNTE, manifestaron
su apoyo al proyecto de la nueva reforma. El SNTE continuó siendo reconocido como
el sindicato oficial, mientras que la CNTE valoró positivamente la intención de
derogar la evaluación de permanencia, aunque expresó reservas respecto a la
continuidad de otros procesos evaluativos. Con el tiempo, sin embargo, la CNTE ha
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intensificado sus movilizaciones argumentando que la reforma de 2019 se ha
distanciado de las promesas de campaña:
"Cuando AMLO prometió acabar con la mal llamada reforma educativa, lo
importante era derogarla, por lo que nosotros apoyamos al inicio. Pero
después nos dimos cuenta de que la nueva reforma sigue teniendo cosas de
la reforma anterior; los concursos siguen con procesos menos claros, lo que
se nos dijo al inicio es muy diferente de lo que se sigue haciendo."
(Informante-CNTE-2).
4.5. La continuidad entre reformas: similitudes y diferencias
EL análisis comparativo de los procedimientos de ingreso y admisión docente
en ambas reformas revela que, a pesar de los cambios en la nomenclatura y el
discurso, la arquitectura de los procesos es muy similar. En ambos casos se
identifican ocho etapas, desde la publicación de la convocatoria hasta la asignación
de plaza, caracterizadas por procesos anuales, exámenes, asignación en eventos
públicos y seguimiento mediante tutoría (ver Tabla 1).
La diferencia más significativa en la reforma de 2019 es la instauración de una
mesa tripartita entre autoridades educativas federales, estatales y representaciones
sindicales para la revisión de las convocatorias, así como la priorización de egresados
de escuelas normales y de la Universidad Pedagógica Nacional. Lo anterior es
corroborado por un informante el USICAMM:
"Los lineamientos son los mismos que en el SPD, solo le cambiaron palabras
y acomodaron artículos. Se eliminó la evaluación de permanencia, que era
lo que incomodaba realmente a los sindicatos y sobre todo a la CNTE. Ahora
se llama admisión, pero sigue habiendo exámenes de ingreso, porque es
muy difícil oponerse a decir que los nuevos maestros no tienen que ser los
mejores, o que se tiene que continuar con la venta y herencia de plazas."
(Informante-USICAMM).
Los informantes también señalaron que la reforma de 2019 enfrentó desafíos
propios de su contexto, entre los que destaca la pandemia por Covid-19, que obligó
a retrasar los concursos y a realizar ajustes no previstos. Por su parte, los informantes
sindicales aludieron a que en la actualidad existe menor transparencia sobre los
procesos, resultados y asignación de plazas que en la reforma anterior. En cuanto a
los nuevos organismos, se señaló que la MEJOREDU recuperó algunas atribuciones
técnicas del INEE, pero con menos personal y recursos, lo que plantea interrogantes
sobre la solidez de los instrumentos de evaluación y desarrollo profesional docente
que habrán de producirse.
En este sentido, el escenario institucional apunta a que la transición entre
reformas no implicó solo cambios normativos, sino una reconfiguración de
capacidades técnicas y operativas que podrían comprometer la pertinencia de los
nuevos instrumentos. La reducción de recursos financieros y por lo tanto humanos
en la MEJOREDU no es un dato menor, refleja la rigidez entre la voluntad política
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de transformar el sistema y las condiciones reales y materiales que son necesarias
para sostenerlo. En términos de política pública, dicha asimetría entre orden
institucional y capacidad instalada remite a un riesgo estructural, en donde la
legitimidad de los procesos de evaluación depende de la solidez técnica de quienes
diseñan y operan el nuevo organismo. De tal manera que el debate invita a
profundizar no solo en si los instrumentos fueron diferentes a los anteriores sino en
qué medida cuentan con las condiciones mínimas para garantizar confiabilidad.
Tabla 1. Reformas educativas 2013 y 2019: continuidades y cambios en el acceso a la profesión
docente
Dimensión
analítica
Reforma 2013
(Ingreso)
Tipo de
cambio
Implicaciones
analíticas
Periodicidad y
convocatoria
Convocatorias
anuales, públicas y
abiertas
Continuidad
Ambas reformas
conservan la
periodicidad anual y la
apertura de las
convocatorias: lo que
podría reflejar la
sedimentación de
normas básicas.
Transparencia y
actores de
supervisión
Asignación de
plazas en acto
público con
autoridades
federales, estatales,
observadores
acreditados y
medios de
comunicación.
Ajuste
Si bien el papel de la
agencia anticorrupción
no interviene de fondo
en los procesos puede
leerse como un llamado
a legitimar un proceso
del que había
desconfianza.
Participación
sindical en la
regulación del
proceso
La normatividad de
la reforma no
contempla
participación
sindical formal; el
SNTE quedó al
margen de la
supervisión.
Cambio
sustantivo
La exclusión sindical de
2013 fue uno de los ejes
de conflicto que
desgastó a la reforma.
Reintegrar al sindicato
—aun en un rol de
supervisión— supone
reconocer que la
gobernanza educativa
no es posible sin su
participación, lo que
abre interrogantes sobre
los límites entre control
corporativo y
representación legítima.
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Mecanismo de
asignación de
plazas
Asignación por lista
de prelación; quien
no se presenta
pierde su lugar.
Ajuste
El cambio de 'prelación'
a 'nominal' no altera la
mecánica real. No
obstante, el cambio
conceptual no es
inocente: la nueva
denominación quita la
connotación de ranking
meritocrático y adopta
un tono más neutro, lo
que refleja, por lo menos
en el discurso, la
voluntad de
distanciamiento
simbólico respecto a la
reforma anterior.
Acceso
preferencial para
egresados de
Escuelas
Normales
Convocatorias
abiertas al público;
solo los dos
primeros años
incluyeron
procesos
extraordinarios
para normalistas.
Cambio
sustantivo
Este punto toca una
disputa de fondo sobre
qué significa formar
docentes en México. La
reforma de 2013 apostó
por un mercado abierto
donde cualquier
profesionista podía
competir; la de 2019
restituye a las Normales
su papel histórico como
instituciones
formadoras. No es solo
quién entra primero,
sino de qué modelo de
profesión docente se
está construyendo.
Acompañamiento
en el período de
inserción
Tutoría durante dos
cursos escolares
tras la asignación
de plaza.
Continuidad
El acompañamiento
tutorial se mantiene. El
deslizamiento de 'cursos'
a 'ciclos' es
terminológico y no
modifica nada
sustancial. Que ambas
reformas preserven esta
figura sugiere cierto
consenso técnico sobre
la importancia del
período de inserción,
más allá de las
diferencias políticas.
Nota: Elaboración propia a partir de la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley General del
Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros.
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5. Discusión
A partir del análisis realizado a lo largo del documento es posible concluir que
ambas reformas educativas fueron producto de una coyuntura política y social
específica, así como de shocks externos que reconfiguraron las condiciones de
posibilidad para el cambio. La reforma de 2013 respondió a la necesidad de
modificar las prácticas del sistema y recuperar la rectoría educativa, facilitando la
convergencia de actores que en otras circunstancias no habrían coincidido. La
reforma de 2019, en contraste, emergió bajo la promesa de derogación de la primera
y la finalización de la evaluación punitiva; ambas fueron susceptibles a la influencia
de los cambios gubernamentales.
Los testimonios son reflejo de las problemáticas que los tomadores de
decisiones identificaron a lo largo de la implementación. La asimetría de la
información se presentó como un elemento recurrente en ambas reformas, tanto al
interior de la autoridad educativa como en la comunicación con los actores afectados
o beneficiados. En la medida en que los procesos sean más transparentes y precisos
en sus mecanismos, podrían generar menor desconfianza y resultar más eficientes.
En este sentido, la desinformación que acompañó al declive de la reforma de 2013
constituye una lección que los diseñadores de política no deben soslayar.
Las reformas han evidenciado intentos de cambio abrupto, carentes de una
continuidad política que valore los elementos funcionales y aquellos susceptibles de
mejora. El análisis comparativo de los procedimientos de ingreso y admisión docente
revela que, más allá del cambio discursivo, la arquitectura de los procesos preserva
rasgos estructurales comunes entre ambas reformas. Ello sugiere que ciertos
aspectos del cambio en la política educativa poseen una inercia institucional que
trasciende las coyunturas políticas.
Finalmente, se subraya la relevancia de estudios que, más allá de la mera
medición de logros, orienten desde la perspectiva de los actores los procesos
inherentes a la implementación de políticas. El rescate puntual y detallado de sus
experiencias podría optimizar futuros procesos de política pública. Las reformas,
como procesos inacabados, requieren de un horizonte temporal para su maduración
y consolidación en la práctica; y el apoyo entre actores, así como las alianzas que lo
sustentan, resultan tan determinantes como el propio diseño de la política.
6. Conclusiones
El análisis de las reformas educativas de 2013 y 2019 a partir de la mirada de
los tomadores de decisiones permite profundizar más allá de la dicotomía entre
ruptura y continuidad que marcó, en gran medida, el discurso político. Este análisis
busca ir más allá de catalogar si una reforma fue mejor o peor que la otra, pretende
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exponer como el sistema educativo opera con reglas particulares que ninguna de las
dos reformas logró leer con detalle. La estructura operativa en ambos modelos
ingreso y admisión no es una coincidencia técnica: es el ejemplo de cómo un proceso
sobrevive a los cambios de gobierno, las derogaciones normativas e incluso a las
promesas de transformación radical.
Entre los hallazgos más significativos del estudio es que los obstáculos
identificados por los propios tomadores de decisiones no se encapsulan a fallas de
diseño ni a resistencias externas, sino que emergen del interior del proceso de
implementación. La emisión de convocatorias sin plazas, la asimetría de información
entre niveles de gobierno, la desinformación que acompañó el declive de la reforma
de 2013 y la reducción de capacidades técnicas en la transición hacia 2019 configuran
un patrón que se reitera con independencia del signo político del gobierno en turno.
Esto obliga a desplazar la pregunta: no se trata únicamente de qué se reforma, sino
de si las condiciones institucionales para sostener cualquier reforma están o no
presentes.
En ese sentido, la desaparición del INEE resulta paradigmática. Más allá del
debate sobre su función evaluadora, su eliminación implicó la pérdida de memoria
institucional, capacidad de investigación y legitimidad técnica que no se transfieren
automáticamente al organismo sucesor. La MEJOREDU heredó algunas
atribuciones, pero con recursos y personal considerablemente limitados, lo que
plantea interrogantes sobre la solidez de los instrumentos que produjo. El patrón —
suprimir antes de diagnosticar, sustituir antes de consolidar— constituye una de las
vulnerabilidades más persistentes de la política educativa, y los testimonios
obtenidos lo documentan con una claridad.
El estudio también pone de relieve que la pugna por el acceso a la docencia no
es, en el fondo, una disputa técnica sobre los mejores instrumentos de selección: es
una controversia política sobre quién tiene autoridad para definir qué significa ser
un buen docente. La tensión entre una concepción meritocrática —articulada en
torno al examen estandarizado— y una concepción institucional —que reconoce la
formación normalista como credencial suficiente— atraviesa ambas reformas sin
resolverse en ninguna. La continuidad de esta tensión sugiere que las reformas
actuaron más como escenarios de negociación entre actores que como
transformaciones pedagógicas.
Finalmente, los resultados muestran que la continuidad institucional no es un
elemento secundario en los diseños de política pública, sino una condición necesaria
para que una reforma pueda consolidarse y sostenerse. Las condiciones que hicieron
posibles ambas reformas muestran de manera puntual que la viabilidad de una
política depende de la fortaleza de su diseño, así como la estabilidad de los acuerdos
que la sostienen. En sistemas donde los cambios de gobierno no recuperan el
conocimiento construido, el análisis tiene que virar no al diseño de los mejores
instrumentos, sino cómo hacer que una reforma pueda durar más tiempo que el
gobierno que la impulso.
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Conflicto de interés
El autor declara no tener conflicto de intereses en la publicación de estos resultados.
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