Año III, Vol. IV, Enero-Junio 2025 |ISSN-e: 2992-8656 |
Reserva de Derechos: 04-2023-063014014100-102
DOI: https://doi.org/10.54167/usiil.v4i1.1846
1 Docente de la Universidad Pontificia Bolivariana Seccional Bucaramanga, Colombia. Servidor Público
en la Secretaría Jurídica del Municipio de Bucaramanga, contacto por correo lectrónico
salamancaardilasalomon@gmail.com, registro ORCID https://orcid.org/0009-0004-5858-9759
REDISEÑO Y ESTRUCTURACIÓN DE LA INSTITUCIONALIDAD DE LOS PEQUEÑOS
MUNICIPIOS
Redesing and structuring of the institutionaly of the small municipalities
SALOMÓN SALAMANCA ARDILA1
SUMARIO I. Introducción., II. Objetivo, III. Método, IV. Desarrollo, V. Resultados, VI. Discusión,
VII. Recomendaciones, VII. Conclusiones, IX. Bibliografía y/o fuentes de información
KEYWORDS
Sixth category
Structuring
Central Government
Modernization
Small municipalities
ABSTRACT
The Administrative Department of the Public (DAFP) Service has not had
a factual response to the needs of small municipalities, which in the
classification of the categories are thus (23 municipalities) in the fourth
category, with populations of up to 30,000 inhabitants, (48) of fifth
category (48 municipalities), with populations of up to 20,000
inhabitants; and finally the sixth category (952 municipalities) with
populations of up to 15,000 inhabitants, which in total represent 86.36%
of the 1,102 municipalities in the country; These three categories do not
have the tax revenues to support themselves and it is the central
government that makes some economic contributions that barely allow
them to survive. Modernization involves training in computer resources,
purchase of equipment and in administrative matters of the public service.
PALABRAS CLAVE
Categoría sexta
Estructuración
Gobierno central
Modernización
Pequeños municipios
Esta obra está bajo una Licencia Creative
Commons Attribution-NonCommercial-
ShareAlike 4.0 International License. Como
lo indica la liencia:
https://creativecommons.org/licenses/by
-nc-sa/4.0/deed.en
RESUMEN
El Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) no ha
tenido una respuesta eficiente frente a las necesidades de los pequeños
municipios del país, cuya clasificación se encuentra así, (23 municipios) en
categoría cuarta con poblaciones de hasta 30.000 habitantes, (48
municipios) de categoría quinta con poblaciones de hasta 20.000
habitantes; y por último (952 municipios) de sexta categoría con
poblaciones de hasta 15.000 habitantes, que en su total significan el
86.36% de los 1.102 municipios del país; estas tres categorías no tienen los
ingresos fiscales para su sostenimiento y es el gobierno central quien hace
algunos aportes económicos que apenas les permiten sostenerse. La
modernización implica una capacitación en medios informáticos, compra
de equipamiento y en asuntos administrativos de la función pública.
Recibido: 24/06/2024
Aceptado: 19/01/2025
SALAMANCA, Ardila Salomón, “Rediseño y estructuración de la
institucionalidad de los pequeños municipios”, en Ubi Societas Ibi Ius
en Línea, México, Vol. IV , Año III, enero-junio de 2025, pp. 73-90
73
UBI SOCIETAS IBI IUS EN LÍNEA,
Año III (Vol. IV), 2025, pp. 73-90
1. Introducción
1.1. Descripción del problema
e sugiere una alternativa a la desafiante y
exigente tarea que enfrentan los
municipios de las categorías 4ª (23
municipios, el 2.09%), 5ª (48 municipios, el
4.35%), y 6ª (952 municipios, 86.38%) que en la
práctica son los más pequeños y subsisten en
medio de un atraso en desarrollo y avances
tecnológicos, se ven obligados a enfrentar un
proceso de modernización orgánica y tecnológica,
de tal forma que puedan cumplir con los objetivos
de la institución.
1.2. Problemática planteada
Una estructuración tiene implicaciones
significativas en la asignación de recursos y en la
administración local, aunque ha sido criticada por
no reflejar adecuadamente las diferencias entre
los municipios, confinando a la mayoría de ellos
en las categorías más bajas.
El más reciente documento de categorización
de los municipios y distritos publicado por la
Contaduría General de la Nación
1
, en Colombia
963 municipios son de sexta categoría (87.6%), y
precisamente son estos, los que menos
capacidades técnicas tienen para modernizar y
adaptar sus estructuras administrativas y
manuales para lograr responder eficientemente a
los procesos y necesidades de sus habitantes.
Pese a que es una problemática plenamente
identificada, la búsqueda de soluciones concretas,
como en efecto lo son las reestructuraciones o
rediseños institucionales, los gobiernos locales
históricamente se han visto obligados a
aplazarlas, ante sus escazas capacidades técnicas
para ello y el exiguo apoyo suministrado por el
estado central a través del DAFP. Los entes
territoriales no han logrado materializar los
principales procesos institucionales de
modernización para estar a la vanguardia de las
nuevas exigencias y dinámicas de la
administración pública, sobre todo en los
pequeños municipios, esto es los categorizados
en cuarta, quinta y sexta categoría que son los que
1
Contaduría General de la Nación (2023)
“Categorización de departamentos, distritos y
municipios”, Bogotá. Contaduría General de la Nación.
en mayor medida demandan una modernización
de la función pública que impacte positivamente
la gestión local previa consideración de índices de
desempeño, metas e indicadores de satisfacción
en relación con los servicios públicos, y el
desarrollo de su territorio.
1.3. Ausencia de procesos interconectados
No existe una institución estatal que atienda las
necesidades básicas y problemas de atraso con
altos estándares de calidad e integridad en el
servicio. Las dependencias no operan con una
gestión basada en procesos interconectados de
manera sistemática, carecen de canales de
comunicación sencillos y eficientes, y con el
soporte tecnológico necesario para asegurar el
control, la toma de decisiones basada en datos y
el seguimiento adecuado de la gestión.
Un ejemplo básico es que en la Constitución
Política está consagrado que todo ciudadano que
quiera postularse a una alcaldía, solo debe
cumplir con ser mayor de edad, nacionalidad
colombiana, presentar un programa de gobierno,
contar con el aval de un partido y participar en las
justas electorales donde se elige a los
mandatarios locales; no se exige una formación
específica o tener algún título, ni siquiera haber
cursado la educación primaría básica.
1.4. La presentación de los servicios por
parte del Estado
La Constitución Política de 1991 establece que
uno de los objetivos primordiales del Estado es,
entre otras cosas, ofrecer un servicio de alta
calidad a la sociedad, promover el bienestar
general y asegurar la implementación efectiva de
los principios, derechos y deberes consagrados
en este documento fundamental, también debe
asegurar una buena convivencia armoniosa y la
vigencia de un orden justo, fines que
sencillamente, con estructuras basadas en lógicas
distintas a los “procesos" se tornan inalcanzables,
máxime cuando en el país se tiene una estructura
geopolítica fragmentada en dos segmentos
Por un lado están los grandes municipios con
sus categorías especiales y de primera que
comprenden las ciudades capitales y otras
S
74
Rediseño y estructuración de la institucionalidad de los pequeños municipios
localidades con suficiente capacidad económica
para sostener su propio Plan de Desarrollo (32
capitales departamentales, áreas metropolitanas
y parques industriales con economías
autosuficientes). Por otro lado se encuentran los
municipios de las categorías 2, 3 Y 4 que cuentan
con recursos básicos, pero los de las categorías 5
y 6 no tienen suficientes recursos propios para
financiar un Plan de Desarrollo, tienen que acudir
al gobierno central para cumplir con sus
propósitos, hay que hacer una gran gestión en el
Ministerio de Hacienda y sus padrinos políticos,
estos mandatarios locales deberán ajustarse a los
montos que le giran por regalías o los que la
nación le aporta para su funcionamiento. Mucha
gestión y pocos resultados, lo que resulta en su
desgaste, cuestionamiento y estigmatización,
siendo comúnmente asociados con la corrupción,
porque se suscitan en la práctica políticas e
intermediarios
2
.
Es evidente la huérfana y ardua tarea que
deben emprender aquellos municipios que
tengan la voluntad de modernizarse
individualmente sumergidos en el gran atraso
administrativo en que se encuentran y sin el
respaldo técnico y jurídico suficiente del gobierno
del nivel central e instituciones en el ámbito
nacional, como, el DAFP-, la Comisión Nacional
del Servicio civil –CNSC-, y la Escuela Superior de
Educación Pública –ESAP-, por mencionar
algunas.
2. Objetivo
Describir los aspectos de la modernización
institucional de los pequeños municipios en
Colombia.
3. Método
Se realiza un enfoque socio jurídico que en la
praxis propende por descubrir las
contradicciones entre lo que la norma dicta para
los estudios técnicos de la modernización y lo que
interpretan el DAFP y la ESAP, tipología
exploratoria descriptiva, método teórico que
parte de la inducción a la deducción, es decir que
se parte desde la singularidad para llegar a una
proposición general y se aplican fuentes
2
Suárez, John Harold (diciembre 11 de 2018)
Municipios de categorías 4, 5 y sexta no tienen
recursos para inversión, Bogotá, diario el nuevo siglo.
secundarias de índole institucional y de fuentes
gubernamentales.
4. Desarrollo
4.1. Aspectos legales de los municipios
Según la Constitución Política de 1991, las
administraciones locales comprenden
municipios, distritos, departamentos, y
territorios indígenas (Art 286 Inc. 1). Este
documento fundamental también señala que
estas entidades poseen autonomía para gestionar
sus propios asuntos (Art. 287) y les otorga los
siguientes derechos: "Autogestionarse a través de
sus propios líderes; asumir las funciones que les
son propias; gestionar sus recursos y fijar los
impuestos necesarios para cumplir sus objetivos;
y compartir los ingresos nacionales." (Art. 287).
También indicó que la ley podrá definir
categorías para los municipios (Art. 320), y aclara
que el municipio constituye una unidad en la
división política y territorial del Estado, con
responsabilidades que incluyen la actuación de
servicios públicos, la construcción de
infraestructuras, la ordenación del territorio y la
promoción de la participación comunitaria, entre
otras (Art. 331).
4.2. Modernización de los administradores
locales
La Ley-0136-1994 introduce una modernización
en la estructura y funcionamiento de los
municipios definiéndolos como entidades
territoriales con una autonomía en las temáticas
de política, aspectos fiscales y elementos
administrativos. Posteriormente y mediante la
Ley-1551-2012 se hace una enmienda, que
reconoce a los municipios como herramientas
clave para la gestión de sus responsabilidades y
competencias. El Decreto Ley 0403-2020 también
modifica la Ley 0136-1994 en cuanto al
fortalecimiento del control fiscal. La Ley Orgánica
2200-2022 modifica la Ley 0136-1994, que
define cómo se organizan políticamente y
administrativamente los municipios. Según esta
ley, los municipios son unidades territoriales
independientes y con una gestión
descentralizada.
4.3. Marco orgánico del plan de desarrollo
75
UBI SOCIETAS IBI IUS EN LÍNEA,
Año II (Vol. III), 2024, pp. 73-90
El Artículo 342 de la Constitución indica que es
crucial crear una ley que especifique los pasos y
métodos necesarios para diseñar, aprobar,
implementar, supervisar, evaluar y controlar los
planes de desarrollo. Además este artículo
subraya la relevancia de la participación tanto de
las autoridades locales como de la comunidad en
la planificación. Por su parte el Artículo 2 del
Título XII de la Constitución detalla el rol del
Estado en fomentar el desarrollo económico,
social y ambiental, así como en llevar a cabo
políticas públicas que mejoren la calidad de vida
de la población.
Esta la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo
(Ley 0152-1994) que constituye un instrumento
legal fundamental en Colombia para la gestión y
planificación del desarrollo en los tres niveles
nacional, regional y local, es una herramienta
necesaria para la organización y gestión del
desarrollo, asegurando que los procesos de
planificación y ejecución de políticas públicas
sean participativos, transparentes y orientados al
bienestar de la población.
4.4. Constitución Política: Composición de
la administración municipal
La estructura orgánica de los municipios se
refiere a un sistema organizado de
departamentos y oficinas, cada uno con funciones
específicas, diseñado para cumplir con los
objetivos institucionales de manera eficiente,
efectiva y eficaz. El ordenamiento jurídico
consagra que en cada municipio el gerente es el
mandatario local -alcalde- quien también es el
representante legal de la entidad municipal, y es
el jefe de la administración local (Art. 314). Las
funciones y responsabilidades del Ministerio
Público en el país, que en la praxis es una pieza
fundamental en la protección de los derechos de
los ciudadanos y la defensa del interés público, así
como la vigilancia de la conducta de los
funcionarios públicos. (Art. 118). En cada
municipio se elige un concejo municipal como
corporación político-administrativa, es el ente
responsable de regular servicios públicos, usos
del suelo, autorizar contratos, elaborar normas
3
Asamblea Nacional Constituyente (1991).
Constitución Política de la República Colombia.
Bogotá. Gacetas Constitucionales No. 114 de julio 04-
1991, correcciones No. 116 de julio 20-1991.
presupuestales, y designar el personero y el
contralor municipales. (Art. 291 Inc. 2).
4.5. Régimen municipal
La Constitución Política en el artículo 311
intitulado “Del régimen municipal” consagra: los
municipios son reconocidos como entidades
fundamentales político administrativas, que
tienen entre otras responsabilidades … “(…)
proporcional los servicios públicos, así como
ejecutar las obras que requiere el desarrollo
municipal, realizar el ordenamiento del territorio,
fomentar la participación comunitaria, y
finalmente mejorar el bienestar social y cultural de
sus ciudadanos … (…)” el desarrollo de estas
responsabilidades se requiere de una estructura
orgánica y administrativa que sea adecuada,
idónea y eficiente en el uso de los recursos del
Estado
3
.
5. Resultados
5.1. Iniciativas territoriales de
modernización de la gestión municipal
Hay gobiernos territoriales con iniciativas de
modernización, en el año 2020, de sus entidades
u organismos públicos. Para el año 2020 “La
Asamblea Departamental de Antioquia concedió
facultades al gobernador para realizar una
reestructuración administrativa en un término de
seis meses”. La reorganización propende por una
optimización en la eficacia de gestión de
programas, de proyectos, de planes y del Plan de
Desarrollo departamental, haciendo más eficiente
la inversión y la administración de la
gobernación”
4
. Este proceso de reestructuración
administrativa, se muestra realizable y con alto
potencial de materialización en tratándose de un
Departamento que ha sido catalogado como el
segundo con mayor competitividad del país
5
5.2. Rediseño de la estructura orgánica
municipal
Rediseñar supone realizar reforma a la estructura
orgánica del municipio que puede empezar con
4
Editorial. (13 de noviembre de 2020). Antioquia:
reestructuración administrativa. elColombiano.com,
pág. 02, Envigado (Antioquía)
5
Vargas, Diego Andrés (25 de noviembre de 2019),
estos son los departamentos más competitivos del
país, elcolombiano.com, pág. 8. Envigado (Antioquia)
76
Rediseño y estructuración de la institucionalidad de los pequeños municipios
una reingeniería de sus empleos públicos, con
una transformación del nivel y el grado de los
cargos del personal que hace parte de la planta
del municipio, la supresión y/o la creación de
algunos, todo lo cual debe estar soportado en
razones técnicas. El Decreto-0019-2012,
contempla directrices para hacer reformas,
cambios, modificaciones o suprimir puestos de
trabajo o funciones, también como reformar
procedimientos y trámites que se consideren
innecesarios en la entidad pública
6
; esta ley hizo
modificación del artículo 46 de la Ley-0909-
2004
7
, que se intitula, reformas de plantas de
personal, y cuyo texto es:
“Las modificaciones en la estructura de la
planta de personal de las entidades de la
Rama Ejecutiva, tanto a nivel nacional como
territorial, deben estar justificadas por
requerimientos del servicio o por motivos
de modernización administrativa. Estas
reformas deben sustentarse en estudios o
justificaciones técnicas que lo avalen,
desarrollados por las mismas entidades
siguiendo las orientaciones del DAFP y la
ESAP-. (Artículo 46)”
Todas las reformas que se realicen a las
plantas de empleos en la rama ejecutiva, deberán
estar motivadas por las necesidades que el
servicio requiera, o que sean necesarias para
suplir una prestación del servicio según la
modernización de la entidad o las dinámicas
tecnológicas soportada en los estudios técnicos
que demuestren la necesidad del servicio, y serán
las conclusiones las que justifiquen la necesidad
de crear, suprimir o fusionar empleos, cambios de
misión o del objeto del empleo. Se deberá realizar
el traslado de las funciones o competencias;
suprimir y crear una dependencia, optimizar e
introducir procesos que sean más eficientes en la
prestación del servicio, esto significa rediseñar
procesos y cargas de trabajo. Se espera
racionalizar el gasto público, mejorar el nivel de
eficacia, eficiencia, economía y celeridad en la
prestación del servicio.
El Decreto Único Reglamentario del Sector
Público, en su artículo 2.2.12.2, titulado
"motivación de la modificación de una planta de
empleos", establece que la reorganización de los
6
Congreso de la República, Decreto-0019-2012,
normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en
la Administración Pública, Bogotá, Diario-Oficial
48308, enero 10-2012.
puestos de trabajo está justificada por
necesidades del servicio o por razones de
modernización administrativa cuando un estudio
técnico determina la creación o eliminación de
cargos debido a diversas causas, entre ellas:
Fusión, eliminación o división de
entidades.
Cambios en la misión, el propósito o las
funciones generales de la institución.
Transferencia de competencias y
funciones de una organización a otra.
Eliminación, creación o fusión de algunas
dependencias, o cambios en sus funciones.
Mejora en los procesos, en la prestación de
servicios o en la producción de bienes.
Cambios en las funciones y en la carga de
trabajo; implementación de nuevas
tecnologías.
Finalización de programas, planes o
proyectos cuando los perfiles laborales no
se ajustan a las funciones de la institución.
Racionalización del gasto público y mejora
en los niveles de economía, rapidez,
eficiencia y eficacia de las instituciones
públicas.
Según el Decreto-1083-2015 los estudios que
soportan una reorganización institucional en su
parte orgánica, deben abordar el tema de las
metodologías de diseño y ordenamiento del
servicio, se deben considerar al menos los
siguientes aspectos: Estudio de los procesos
esenciales y de soporte. Revisión de la calidad en
la entrega de los servicios. Análisis de las
responsabilidades, los requisitos de los puestos y
la distribución de las tareas laborales.
En este contexto jurídico, cualquier reforma a
la estructura orgánica o de la planta de empleos
de una entidad administrativa de la rama
ejecutiva, deben ser el reflejo de conclusiones
obtenidas en un estudio técnico que requiere de
un equipo interdisciplinario experto en estas
materias, con los que en Colombia
excepcionalmente cuentan municipios de
categorías -5 y 6- (artículo 2.2.12.3)
En el Decreto 0019-2012 se hace modificación
del artículo 46 de la Ley 0909-2004, expresa que
es el DAFP quién deberá adoptar una metodología
7
Congreso de la república, Ley-0909-2004, normas
que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública, Bogotá. Diario Oficial
No. 45680, septiembre 23-2004.
77
UBI SOCIETAS IBI IUS EN LÍNEA,
Año II (Vol. III), 2024, pp. 73-90
para el diseño y elaboración de los estudios
técnicos que estarán ceñidos a los aspectos que
soportaran o justificaran la reforma de las plantas
de personal (Art. 228), también señala que las
modificaciones de los organismos y entes de la
Rama Ejecutiva, deberá ser aprobada por el
DAFP.
5.3. Rediseño de la estructura orgánica
municipal
5.3.1 Acta de inicio
Según el Artículo 2 de esta norma, el proceso de
liquidación comienza una vez que se ordena la
eliminación o disolución de una de las
instituciones señaladas en el Artículo 1 de este
decreto. El acto que ordene dicha eliminación o
liquidación abordará las situaciones
mencionadas en el primer parágrafo del Artículo
52 de la Ley 0489-1998. Asimismo, en este acto, o
en un momento posterior, se puede disponer que
la liquidación sea realizada por otra institución
del Estado con esa función específica. El
"liquidador" es la persona designada para llevar a
cabo la liquidación de una entidad, lo cual implica
la venta de sus activos, pago de sus deudas y
distribución de cualquier remanente entre los
accionistas o acreedores. En este proceso, es
fundamental realizar un inventario detallado de
todos los activos (bienes y derechos), pasivos
(deudas y obligaciones), cuentas de orden
(compromisos o garantías financieras) y
contingencias (posibles riesgos o litigios) que la
entidad posea.
La emisión del acto de liquidación conlleva: la
selección de un liquidador, la designación de un
revisor fiscal, la prohibición de contratar nuevos
empleados públicos, y la anulación de los
embargos que se ordenaron antes del proceso de
disolución y liquidación. Como parte del proceso
de liquidación, se incluye: el inventario y la
valoración de los activos y pasivos de la entidad;
la prohibición para el alcalde de realizar
cualquier tipo de acuerdo o convenio colectivo, u
otros actos similares; la implementación
inmediata de medidas para asegurar la
preservación y exactitud de todos los archivos de
la entidad.
De acuerdo con los artículos 4 y 6 de la Ley
1105-2006, el liquidador tiene diversas
responsabilidades, entre ellas:
Actuar como representante legal de la entidad
durante su proceso de liquidación; asumir la
responsabilidad de custodiar y administrar los
bienes y recursos de la entidad en liquidación;
elaborar un anteproyecto de presupuesto y
presentarlo al Director del Departamento
Administrativo correspondiente; gestionar la
cobranza de créditos pendientes; mantener la
contabilidad de la entidad; llevar a cabo los actos
y contratos necesarios para facilitar el proceso de
liquidación; y representar a la entidad en las
sociedades, asociaciones y entidades donde tenga
participación como socia o accionista.
5.3.2 Actos del liquidador
Las acciones llevadas a cabo por el liquidador,
que tienen que ver con la aceptación, rechazo,
priorización o clasificación de créditos, y en
general, aquellas que por su naturaleza implican
el desempeño de tareas administrativas, son
consideradas actos administrativos y estarán
bajo la supervisión de la jurisdicción contencioso-
administrativa.
5.3.3 Régimen laboral y pensional
Dentro de un plazo de treinta (30) días a partir de
su inicio en el cargo, el liquidador deberá crear un
plan para reducir los puestos de trabajo,
identificando al personal cuyas funciones
requieran estar presentes durante la liquidación.
Sin embargo, al finalizar el proceso de
liquidación, los puestos existentes serán
automáticamente eliminados y las relaciones
laborales finalizadas de acuerdo con las leyes
correspondientes vigentes.
5.3.4 Inventarios
El inventario debe abarcar tres aspectos
específicos: Inventario físico (bienes tangibles de
la entidad); Inventario jurídico (obligaciones
legales y contratos en que la entidad esté
involucrada); Inventario contable (estados
financieros de la entidad). El inventario debe ser
realizado por el liquidador en un plazo inicial no
superior a seis meses desde que asume su cargo.
Además, se permite una única prórroga por hasta
seis meses adicionales, siempre y cuando se
justifique adecuadamente la necesidad de esta
extensión.
5.3.5 Acta de liquidación
Una vez completado el procedimiento de
liquidación de una organización, el encargado de
la misma redactará un informe conclusivo que
78
Rediseño y estructuración de la institucionalidad de los pequeños municipios
incluirá al menos los siguientes puntos: a)
Aspectos administrativos y de dirección; b)
Relativos al trabajo y del empleo; c) Actividades
comerciales y estrategias de mercado; d)
Aspectos financieros; y e) Consideraciones
legales.
5.3.6 Gestión humanizada de archivos y
memoria documental
La gestión y conservación de los archivos y la
memoria institucional. El informe debe ser
entregado a la junta de liquidación para que
hagan las observaciones pertinentes; si no hay
objeciones a ninguna de sus secciones, se
elaborará un acta que deberá ser firmada tanto
por el liquidador como por el representante legal
de la entidad que recibirá los bienes y
responsabilidades de la entidad en proceso de
liquidación.
En caso de presentarse objeciones, el
liquidador efectuará las correcciones necesarias
y se procederá conforme a lo estipulado en el
párrafo anterior. Así mismo, en lo que respecta a
la gestión documental y archivística, es
importante considerar que el Decreto 254 de
2000, en su artículo 39, regula el manejo de los
archivos de una entidad que está en proceso de
liquidación. Este proceso implica el cierre de la
entidad y la distribución de sus activos y pasivos.
A continuación, desglosamos el contenido del
artículo: “Conservación de archivos,
Responsabilidad del liquidador, Prioridad en la
asignación de recursos”.
5.4. Implementación del diseño y
aprobación del mismo
Oportunidad en que el Municipio puede
implementar el rediseño del nivel central que ha
sido propuesto y formalizarlo por medio de un
acta administrativo, siendo coherente con la
desaparición del ente descentralizado, esto es la
absorción de todos los procesos misionales a
nivel central.
5.4.1 En materia de empleo público
Lo dicho hasta aquí, por supuesto deberá estar
precedido de un análisis de los empleos públicos,
respetando siempre los derechos de carrera de
quienes ostenta dichos derechos.
5.4.2 Derecho preferencial de los
empleados de carrera adminustrativa
Según la Ley 0909-2004, Artículo 44 consagra: los
funcionarios públicos que forman parte de la
carrera administrativa y que se vean afectados
por la liquidación, reestructuración, eliminación
o fusión de entidades, organismos o
departamentos, o por el traslado de funciones de
una entidad a otra, o por cambios en la estructura
del personal, tienen ciertos derechos.
Tabla 1. Identificación de procesos de la entidad
Proceso
Grupo de
interés
Procesos estratégicos
Efectuar o ajustar
la planeación del
sector salud
Secretarías
de Salud,
Empresas
Sociales del
Estado
Procesos misionales
Atención
ambulatoria
Afiliados al
régimen
contributiv
o o al
subsidiado
Procesos de apoyo
Pago de cuentas y
compromisos
laborales
Empleados
y
proveedore
s
Procesos de control y evaluación
Evaluación y
control del
proceso de
evaluación
ambulatoria
Dependenci
a
responsable
del proceso
Fuente: DAFP (2018) Guía de diseño y rediseño
institucional para Entidades Públicas del orden
territorial.
Si sus puestos son eliminados, tendrán
prioridad para ser reasignados a posiciones
similares o equivalentes en la nueva estructura de
personal. Artículo 44 del Decreto 1083-, expresa:
Los funcionarios públicos de carrera
administrativa, que, debido a la disolución,
reorganización, eliminación o fusión de
entidades, organismos o dependencias, o al
traslado de funciones de una entidad a otra, o por
cambios en la estructura de personal, se les
eliminen los puestos que ocupan, tendrán
derecho prioritario a ser reasignados a un cargo
igual o similar en la nueva estructura de personal.
Si esto no es posible, podrán optar por ser
reubicados en puestos iguales o equivalentes, o
79
UBI SOCIETAS IBI IUS EN LÍNEA,
Año II (Vol. III), 2024, pp. 73-90
recibir una indemnización
8
. En el caso de que los
empleados de carrera sean reasignados a
posiciones similares o equivalentes, no se les
pueden imponer requisitos adicionales a los que
se les solicitaron cuando ingresaron
originalmente a su puesto.
5.4.3 Fuero sindical
Conforme a las regulaciones actuales, la
desvinculación de un empleado de carrera o de un
trabajador oficial que goce de fuero sindical
necesita una autorización judicial previa.
5.4.4 Protección a la maternidad
Las trabajadoras que pertenecen a la carrera
administrativa y están embarazadas o en periodo
de lactancia tienen prioridad para ser incluidas en
la nueva estructura de personal. Este beneficio se
extiende durante todo el embarazo y los tres
meses posteriores al parto, además de las doce
semanas de licencia de maternidad remunerada.
Este derecho se aplica a todas las empleadas, ya
sea que estén en carrera administrativa, en
cargos de libre nombramiento y remoción, o en
situación provisional.
5.4.5 Madres y padres cabezas de familia
Según el Decreto 0190-2003, si una entidad u
organismo es suprimido, se debe asegurar la
estabilidad laboral de los servidores públicos que
forman parte de un grupo de protección especial
hasta que termine el proceso de liquidación.
5.4.6 Servidores públicos próximos a
pensionarse
Los empleos únicamente serán eliminados
cuando el puesto quede vacante debido a la salida
del empleado que haya adquirido derechos de
pensión y esté incluido en la nómina de
pensionados.
8
Función Pública (2018) Guía de diseño y rediseño
institucional, para entidades públicas del orden
territorial, Bogotá.
9
Consejo de Estado (2020) Sentencia-03082-2016,
supresión de empleos de carrera administrativa,
Bogotá, consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez.
10
La Ley-0909-2004, en el artículo 44, señala que
Según lo establecido en la Ley-0909-2004, artículo 44,
consagra: los funcionarios públicos que pertenezcan a
la carrera administrativa y que, como resultado de
5.4.7 Derechos de carrera sobre los cargos
que fueron suprimidos
El honorable Consejo de Estado aclaró que el
derecho a la estabilidad laboral no impide que la
administración pueda suprimir ciertos puestos
cuando sea necesario para mejorar la eficacia y
eficiencia del servicio público, por razones de
interés general.
Los empleados de carrera administrativa
cuyos puestos han sido eliminados son retirados
del servicio, pero mantienen sus derechos de
carrera. Tienen la opción de ser indemnizados o
incorporados a puestos equivalentes que estén
vacantes o se creen en las plantas de personal.
9
De acuerdo con lo anterior, previo a cualquier
decisión administrativa, se debe determinar: i)
qué entes descentralizados van a ser suprimidos
o fusionados, ii) los empleados públicos que
ostentan derechos de carrera sobre empleos de la
planta del nivel central y descentralizado de la
administración municipal, iii) contrastar la planta
de cargos anterior, con la planta de cargos
propuesta, para identificar que cargos serán
suprimidos, iv) que cargos son equivalentes o
subsisten en la planta de empleos propuesta
10
.
Las alternativas disponibles para los
empleados de carrera cuyos cargos sean
eliminados por liquidación de la entidad, la Ley
0909-2004 establece en su artículo 44: (…) … los
trabajadores de carrera administrativa en el
sector público que pierdan sus puestos debido a
la liquidación, reestructuración, eliminación o
fusión de entidades, organismos o dependencias,
o por el traslado de funciones de una entidad a
otra, o por cambios en la estructura de personal,
tienen el derecho prioritario de ser integrados en
puestos de trabajo similares o equivalentes en la
nueva estructura de personal. De acuerdo con
esta disposición, es evidente que los empleados
públicos tienen derecho, como resultado de
procesos de liquidación, reestructuración,
supresión o fusión de entidades, o traslados de
funciones entre entidades, o modificaciones en
procesos como liquidación, reestructuración,
supresión o fusión de entidades, transferencia de
funciones de una entidad a otra, o modificaciones en la
planta de personal, vean suprimidos los cargos que
ocupan, tendrán prioridad para ser integrados en
puestos de trabajo similares o equivalentes en la nueva
estructura de personal. En caso de que no sea factible
la reincorporación en estos términos, tendrán la
opción de optar por recibir una compensación
económica.
80
Rediseño y estructuración de la institucionalidad de los pequeños municipios
las plantas de personal, a elegir entre la
incorporación, la reincorporación o la
compensación económica. Es importante
destacar que estas tres opciones son mutuamente
excluyentes entre sí
11
.
La primera de estas opciones, la
incorporación, debe realizarse conforme a lo
estipulado en los artículos 44 y 45 de la Ley 0909-
2004, cuando: “(i) las funciones de un puesto de
una entidad eliminada se mantengan en la nueva
estructura de la entidad que asume sus
competencias, incluso si el nuevo puesto tiene un
nombre diferente, o, (ii) en la nueva estructura de
personal exista, en el momento de la eliminación
del puesto, otro empleo igual o equivalente."
12
El procedimiento está regulado por el artículo
31 del decreto mencionado, de la siguiente
manera: "el Artículo 31 consagra, La Comisión de
Personal de la entidad donde se eliminó el puesto
será responsable de recibir y resolver en primera
instancia las reclamaciones presentadas por los
ex empleados de carrera que tengan derecho
preferencial a ser reubicados en puestos iguales o
similares en la nueva estructura organizativa”,
debido a la percepción de que se les ha negado
este derecho o porque sus condiciones laborales
se han visto deterioradas como resultado de la
reubicación. “La reclamación deberá ser
presentada cumpliendo con los requisitos
especificados en este decreto, dentro de los cinco
(5) días siguientes a la notificación de la
eliminación del puesto”.
La reincorporación, está regulada en los
artículos 44 de la Ley-0909-2004 y 28 del
Decreto-0760-2005, permite a un empleado
desvinculado, que no fue integrado directamente
en la nueva estructura organizacional, optar por
un puesto equivalente al que fue eliminado. Esta
decisión debe tomarse dentro de un plazo
máximo de seis meses desde la notificación de la
eliminación del puesto, siempre que exista otro
empleo equivalente en la entidad que asumió las
funciones de la disuelta, en el mismo sector
administrativo o en otra entidad de la rama
ejecutiva a nivel nacional o territorial.
5.5. Autoridades municipales que
intervienen en la reestructuración
administrativa
11
Consejo de Estado (2020) sentencia-01349-
02(0841-17) supresión de cargos, Consejero ponente:
Rafael Francisco Suárez Vargas - Bogotá, D.C.
12
Ibídem.
13
Congreso de la República (1994), ley 0136, normas
para modernizar estructura y funcionamiento del
La Constitución Política de 1991 (C.P.) establece
las siguientes disposiciones sobre la creación y
eliminación de cargos, como sigue: Es
competencia de los concejos municipales
(Artículo 313), Definir la estructura
administrativa del municipio y las funciones de
sus diferentes dependencias; Establecer las
escalas salariales para los distintos puestos de
trabajo; Crear, bajo la propuesta del alcalde,
entidades públicas y empresas industriales o
comerciales, y autorizar la formación de
sociedades de economía mixta. Además, la C.P.
indica, las responsabilidades del alcalde o
mandatario local (Artículo 315): Crear, eliminar o
fusionar cargos en sus dependencias; Asignar
funciones especiales a dichos cargos y determinar
sus salarios conforme a los acuerdos
establecidos; No podrá establecer obligaciones
que superen el presupuesto aprobado
inicialmente para gastos de personal.
De manera similar, la Ley-0136-1994
13
, en su
versión modificada por la Ley 1551 de 2012
14
,
establece lo siguiente: Se modifica esta norma por
medio del artículo 29, cuyo nuevo texto del
artículo 0091 de la Ley-0136-1994 establece lo
siguiente: Funciones. Los alcaldes llevarán a cabo
las funciones que les asignen la Constitución, las
leyes, las ordenanzas, los acuerdos y las que les
delegue el Presidente de la República o el
gobernador correspondiente. Estas funciones
incluyen: Crear, eliminar o fusionar cargos dentro
de sus dependencias; Asignar funciones
especiales a esos cargos y determinar sus
remuneraciones según los acuerdos vigentes; No
podrán establecer obligaciones que superen el
presupuesto aprobado inicialmente para gastos
de personal. Los acuerdos relacionados con este
tema pueden autorizar al alcalde para que, sin
exceder el presupuesto fijado, ejerza esta función
temporalmente, conforme al artículo 209 de la
Constitución Política de 1991.
En ese contexto, la responsabilidad de definir
la estructura administrativa del municipio y las
funciones de sus dependencias recae en el
Concejo municipal. En caso de modificaciones en
la planta de personal, esta es una competencia del
alcalde, de acuerdo con el artículo 315, numeral 7
municipio, Bogotá, Diario Oficial 41.377 junio 02-
1994.
14
Congreso de la República (2012) ley 1551, normas
para modernizar la organización y funcionamiento de
los municipios, Bogotá, Diario Oficial 48483 del 6 de julio
de 2012.
81
UBI SOCIETAS IBI IUS EN LÍNEA,
Año II (Vol. III), 2024, pp. 73-90
de la Constitución, y siguiendo el procedimiento
establecido en el Decreto-1083-2015
15
5.6. Doctrina del Consejo de Estado
referente a las Reestructuraciones
administrativas
Una reestructuración administrativa, en manos
de un ente territorial que cuenta con una cartilla
sobre la materia, pero adolece de un equipo
interdisciplinario idóneo que lo asesore,
representa un gran riesgo patrimonial para el
erario. A continuación, algunos precedentes
jurisprudenciales sobre reestructuraciones
administrativas en el sector público, que
muestran lo dificultoso que resulta, un proceso de
rediseño institucional por sí mismo:
5.6.1 Sentencia T-0862-2009, radicado
2311497 Corte Constitucional
La Corte Constitucional se refiere a la calidad de
los estudios técnicos que respaldan estos
procesos, esta Alta Corporación explica lo
siguiente: Aunque es cierto que las personas en
cargos de libre nombramiento y remoción tienen
una estabilidad laboral limitada, deben ser
tratadas de manera igualitaria en estos procesos
administrativos si pertenecen a un grupo de
protección especial. El objetivo del legislador es
claro: garantizar la protección de individuos en
situación de vulnerabilidad. Por eso, se
determinó que el retén social se aplica tanto en
procesos de liquidación como de
reestructuración, ya sea a nivel nacional o
departamental. La condición de su
nombramiento no les resta el estatus de sujetos
bajo especial protección constitucional. La
administración pública tiene la obligación de
implementar medidas de discriminación positiva
a favor del servidor público considerado sujeto
bajo especial protección y que podría verse
afectado por la eliminación de su puesto, sin
importar la naturaleza de su designación
16
5.6.2 Consejo de Estado, Rad. 05001-23-31-
000-1999, calificación empleado carrera
15
Decreto Único Reglamentario del Sector Función
Pública.
16
Corte Constitucional (2009) sentencia T-0862, reten
social para los procesos de liquidación y de
reestructuración, expediente T-2311497, Bogotá,
Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio. Gaceta Corte
Constitucional de noviembre 27 de 2009.
administrativa, controvertible
insubsistencia
Expone la Sala que la calificación insatisfactoria
es excesiva y no se corresponde con la realidad
probatoria. Sala concluye que la administración
no cumplió con las disposiciones legales al
evaluar el desempeño de la actora. La calificación
no fue justa ni se basó en factores objetivos y
verificables. No es aceptable calificar su
rendimiento como insatisfactorio cuando no
hubo ninguna tacha ni llamado de atención
durante el periodo evaluado, ni sobre los
objetivos acordados, ni sobre los factores de
desempeño. En estas circunstancias, la Sala llega
a la firme convicción de que los actos de
insubsistencia cuestionados, además de incurrir
en el vicio de desviación de poder, violaron las
normas en las que debían fundamentarse. Con
respecto a la necesidad de realizar un estudio
técnico que respalde las reestructuraciones
administrativas, se aclara que, en el caso de la
eliminación de empleos de carrera
administrativa, las disposiciones legales
pertinentes exigen, como requisito previo, la
elaboración de un estudio técnico que justifique
la reforma a las plantas de personal. Esta
formalidad es esencial para la legalidad del
proceso de reestructuración administrativa, ya
que su incumplimiento resulta en la nulidad de
los actos subsiguientes debido a su expedición
irregular
17
5.6.3 Consejo de Estado, Rad. 68001-23-31-
000-2002. Inexistencia de estudio técnico
Las razones para suprimir puestos deben ser
respaldadas por un documento que justifique la
necesidad del servicio, el cual sirve como
fundamentación para la decisión administrativa
de reducir los empleos en la plantilla de personal
(eliminación simple de puestos) o reestructurar
la organización de la entidad municipal
(reorganización orgánica).
En este sentido, una manera efectiva de
demostrar que la eliminación de un puesto no se
basó en necesidades del servicio o en la
17
Consejo de Estado (2010) Calificación
insatisfactoria, calificación empleado carrera
administrativa, controvertible insubsistencia,
evaluación del servicio, Bogotá, Gaceta Consejo de
Estado del 19 de agosto de 2010, CP. Alfonso Vargas
Rincón.
82
Rediseño y estructuración de la institucionalidad de los pequeños municipios
modernización administrativa, sino en intereses
externos, es mostrar la ausencia de un análisis
técnico requerido por la ley, o su insuficiencia.
Por lo tanto, los estudios técnicos son esenciales
para la legalidad del proceso de reestructuración
administrativa. La ausencia de estos estudios o su
incumplimiento de los requisitos legales resulta
en la nulidad de los actos derivados del proceso,
ya que se consideraría una expedición irregular,
tiene como fuente formal la Ley 0443-1998
18
Según la Sala del Consejo de Estado, y
conforme a recientes decisiones de esta misma
instancia, la anulación de un acto general tiene
efectos erga omnes, es decir, que afecta a todos.
Por lo tanto, al invalidarse el acto general que
respaldaba el acto específico, este último también
se ve afectado por la ilegalidad debido a una
motivación errónea. Las razones para reducir
empleos deben ser claramente justificadas en un
acto administrativo que demuestre la necesidad
del servicio, el cual fundamenta la decisión de la
administración de disminuir el número de
trabajadores (eliminación simple de empleos) o
reestructurar la organización municipal
(reorganización estructural).
5.6.4 Consejo de Estado, Rad. 25000-23-25-
000-2007, modificación y adopción de la
nueva planta de personal
En el contexto municipal, la autoridad del Alcalde
para eliminar puestos de trabajo, cuando dicha
acción no implica cambiar la estructura
organizativa de la Administración Municipal, es
exclusiva y autónoma. Esta autoridad debe ser
ejercida haciendo referencia a los Acuerdos
correspondientes, especialmente cuando la
supresión de puestos surge de una modificación
estructural de la Administración Municipal
decretada por el Concejo en el ejercicio de sus
competencias constitucionales. De hecho,
mientras que corresponde al Concejo definir
cómo está organizada la administración
municipal y las responsabilidades de sus
diferentes partes, al Alcalde se le concede la
18
Consejo de Estado (2011) Inexistencia de estudio
técnico, Nulidad del acto general que le sirvió de
sustento a la expedición del estudio técnico, Bogotá,
Gaceta del Consejo de Estado de febrero 10 de 2011.
consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve
(Sentencia CE 1286-01(2016-09), 2011)
19
Se toma como cuente formal la Constitución Política,
artículos 313 numeral 6 y 315 numeral 7
20
Consejo de Estado (2013) modificación y adopción
de la nueva planta de personal en el municipio de
Cachipay, radicación 25000-23-25-000-2007-00602-
autoridad para establecer, cambiar, suprimir y
combinar empleos, además de especificar las
funciones especiales asociadas a ellos.
La modificación de los puestos en las
dependencias es una función constitucional del
Alcalde que no requiere de autorización adicional
para llevarse a cabo, a diferencia de la necesidad
de facultades para determinar la estructura
administrativa municipal y las funciones de sus
dependencias, como sería el caso de suprimir la
Secretaría de Hacienda y asignarle funciones
distintas a las que originalmente le
corresponden
19
. La capacidad para eliminar
empleos en el municipio es un poder exclusivo y
autónomo del Alcalde
20
. Mientras que al Concejo
le compete definir la estructura de la
administración municipal y las funciones de sus
dependencias, al Alcalde se le concede la
autoridad para establecer, modificar, eliminar y
fusionar empleos, así como designar sus
funciones específicas.
5.6.5 Consejo de Estado (2015) Rad. 68001-
23-31-000-2004 reforma de la planta de
empleos
En cuanto a los roles de las entidades territoriales
y del poder ejecutivo en las reorganizaciones
administrativas, se destaca que al Congreso y a las
corporaciones territoriales les corresponde
establecer la "parte estática y permanente de la
administración", es decir, la estructura orgánica y
funcional. Por su parte, el ejecutivo se encarga de
la "parte dinámica", relacionada con los puestos
de trabajo que completan la organización y
permiten su funcionamiento, según el artículo 2º
de la Constitución. Ambas competencias están
reguladas, es decir, no pueden ejercerse de
manera discrecional o arbitraria, sino que deben
fundamentarse en estudios técnicos o
justificaciones que motiven las decisiones
adoptadas
21
.
01(1225-10), Consejero Ponente Luis Rafael Vergara
Quintero, Bogotá, Gaceta del Consejo de Estado del 2
de mayo de 2013.
21
Consejo de Estado (2015) determinación de las
plantas de personal de la administración pública,
clasificación de los servidores públicos, Bogotá, Gaceta
del Consejo de Estado del 16 de julio de 2015, CP.
Gerardo Arenas Monsalve - Bogotá D.C., dieciséis (16)
de julio de dos mil quince (2015)- Rad. 68001-23-31-
000-2004-02762-01.
83
UBI SOCIETAS IBI IUS EN LÍNEA,
Año II (Vol. III), 2024, pp. 73-90
5.6.6 Consejo de Estado (2016) Rad. 08001-
23-31-000-2002, acción de nulidad y
restablecimiento del derecho
El Estado no está obligado a conservar
indefinidamente los puestos dentro de la carrera
administrativa, ya que estos no son permanentes
y pueden ser suprimidos por motivos justificados,
como el interés general. La eliminación de
empleos constituye una causa legal para el retiro
de empleados del sector público en carrera
administrativa, fundamentada en la necesidad de
ajustar las plantillas de personal de las diferentes
entidades públicas a las demandas del servicio
22
.
5.6.7 Consejo de Estado (2018), Rad.
25000-23-26-000-2000, acción de
repetición
El H. Consejo de Estado analiza la responsabilidad
de un funcionario público que cesó a una
empleada sin ofrecerle indemnización ni la
opción de reincorporación, a pesar de que ella
estaba inscrita en la carrera administrativa. La
alta Corporación señala que no solo se ignoró el
derecho preferencial de Olga Bustos Díaz a ser
reintegrada en la nueva plantilla de personal, sino
que se cometió un error al usar la falta de
actualización en su escalafón como justificación
para negarle la reincorporación. Esto es
inapropiado, ya que ni la ley ni los decretos
reglamentarios establecen tal requisito
23
.
5.6.8 Consejo de Estado (2020), Rad.
25000-23-42-000-2012, supresión de
cargo
La alta corte describe las opciones disponibles
para los empleados con carrera administrativa
cuando sus puestos son eliminados de la
siguiente manera: Como resultado de la
liquidación, reestructuración, eliminación o
fusión de entidades, organismos o dependencias,
o debido al traslado de funciones de una entidad
22
Consejo de Estado (2016) Nulidad y
Restablecimiento del Derecho, CP. William Hernández
Gómez Bogotá, D. C., abril siete (07) de dos mil
dieciséis (2016). Rad. 08001-23-31-000-2002-00181-
01(2357-15).
23
Consejo de Estado (2018) apelación de sentencia,
acción de repetición, Rad. 25000-23-26-000-2000-
01985-01(39076), CP. Marta Nubia Velásquez Rico,
Bogotá, Gaceta Consejo de Estado del 21 de noviembre
de 2018.
a otra, o por cambios en la plantilla de personal,
los empleados públicos tienen derecho a la
incorporación, reincorporación o
indemnización
24
.
6. Discución
6.1 Categorización de municipios
La Constitución Política en el artículo 320,
consagra: La clasificación de los municipios se
establece por categorías, constituidas por unos
criterios específicos, como: cantidad de
habitantes, ingresos de libre destinación,
recursos fiscales, ubicación geográfica e
importancia económica. La categorización de los
municipios territoriales se basa principalmente
en dos criterios: i) la cantidad de habitantes y ii)
la libre destinación de los ingresos corrientes,
certificados por el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística –DANE- y el Contralor
General de la República
25
-CGR. De conformidad
con la Resolución No. 0410-2023, el Contador
General de la nación expide certificación de
categorización para la vigencia de 2024 para las
entidades territoriales
26
.
Tabla 2. Categorización de municipios en Colombia
Categorí
a
Nú
m.
%
Cantidad
de
habitantes
Ingresos
en
salarios
Especial
6
0.55
Más de
(500.001)
Más de
(400.000)
Primera
27
2.45
100.001 y
hasta
500.000
100.000
hasta
400.00
Segunda
29
2.63
50.001 y
hasta
100.000
50.000
hasta
100.000
Tercera
17
1.55
30.001 y
hasta
50.000
30.000
hasta
50.000
24
Consejo de Estado (2020) supresión de cargo, Rad.
25000-23-42-000-2012-01349-02(0841-17),
Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas -
Bogotá, D.C., Gaceta del Consejo de Estado del 5 de
noviembre de 2020.
25
Por favor véase, artículo 1° de la Ley 0617 -2000,
artículo 6° de la Ley 0136-1994 modificado por el
artículo 153 del Decreto 2106-2019.
26
Contaduría General de la Nación (2023) Resolución
0410-2023, Contaduría General de la Nación, Bogotá.
84
Rediseño y estructuración de la institucionalidad de los pequeños municipios
Cuarta
23
2.09
20.001 y
hasta
30.000
25.000
hasta
30.000
Quinta
48
4.35
10.001 y
hasta
20.000
15.000
hasta
25.000
Sexta
952
86.38
1 hasta
10.000
1 hasta
15.000
Totales
1.1
02
100
Fuente: Ley 0136 de 1994, artículo 6 y CTO1
Categorización por la Contaduría (2024)
27
.
La Ley 1454-2011, propone categorías
municipales que buscan mejorar la eficiencia y
racionalidad en la administración local,
fundamentándose en la Constitución Política.
Asigna diferentes regímenes de acuerdo con la
categoría a la que pertenezcan los municipios,
como su tamaño poblacional, recursos fiscales,
importancia económica y ubicación geográfica
(Art. 24).
6.2 Supresión y/o Liquidación de un ente
Descentralizado
Es frecuente que los entes territoriales tomen
decisiones para descentralizar funciones en otras
entidades dotadas de una mayor estructura, esto
es, con una personería jurídica, un patrimonio
propio y una autonomía administrativa; sin
embargo, la tercerización de funciones muchas
veces termina entorpeciendo el cumplimiento
eficiente de los cometidos misionales que en su
origen pertenecían al nivel central; cuando esta
circunstancia se presenta, emerge la necesidad de
volver a centralizar funciones y con ello de
suprimir la entidad descentralizada. Como se
anunció antes, el Art. 228 del Decreto 0019-2012,
que modifica el artículo 46 de la Ley 0909-2004,
previendo que toda reforma de planta de
personal deberá estar impulsada por necesidades
del servicio o por motivos de modernización
administrativa y fundamentarse en
justificaciones o estudios técnicos que lo
respalden, los cuales deben ser realizados por las
entidades correspondientes siguiendo las
directrices del DAFP y la ESAP, donde es el DAFP
y a quien le corresponde adoptar y aprobar “la
metodología para la elaboración de los estudios o
27
Perea, Justine Melissa & Delúquez, Keyla Milena
(2020) “la categorización de municipios en Colombia,
un esfuerzo inconcluso y errático”, edit. Pontificia
Universidad Javeriana, Bogotá.
28
Las anteriores causales, son traídas al nivel
municipal a partir de las establecidas en la Ley 0489-
1998 (normas sobre organización y funcionamiento
justificaciones técnicas, así como la aprobación de
toda modificación a la planta de personal”.
Existen etapas desde el punto de vista jurídico
que deben abordarse en aquellos casos en que el
análisis técnico de una entidad descentralizada
del nivel territorial concluye la necesidad de su
suprimirla y/o liquidarla. Establecer si a la
entidad está inmersa en alguna causal
28
, como:
a) Que la razón de ser por la que fue creada la
entidad haya desaparecido; Que se puedan
transferir a otro organismo los planes,
programas, proyectos a cargo de la entidad;
Cuando el Nivel central territorial evalué la
gestión administrativa y el cumplimiento del
plan de desarrollo, señale la necesidad de
suprimir o transferir sus funciones a otra
entidad; Cando el análisis de la situación
integral de la entidad descentralizada dé
como resultado que sus indicadores de
gestión son deficientes e incumplan con las
metas de desempeño; Cuando un organismo
del nivel central ejecute los mismos objetivos
y/o funciones del ente descentralizado;
Cuando la descentralización del servicio de la
entidad lleve a la pérdida de la respectiva
competencia
b) Analizar si la propuesta de rediseño
institucional realizada por el ente
descentralizado, permitiría superar las
anteriores circunstancias, para soportar la
inviabilidad del ente descentralizado.
c) Concomitantemente debe definirse, de
acuerdo con la propuesta de estructura
administrativa del nivel central aprobada,
cuál sería el verbo rector que guiaría la ruta
jurídica que seguir:
d) Es crucial considerar que según el Artículo
2.2.12.2, cambiar la estructura de puestos de
trabajo puede ser justificado si hay
necesidades operativas o razones de
actualizar la gestión administrativa, siempre
y cuando el análisis técnico correspondiente
demuestre la creación o eliminación de
puestos de trabajo.
e) Verificar que el alcalde cuente con facultades
necesarias que el concejo municipal le haya
facultado, para afectar la estructura orgánica
de las entidades del orden nacional) que en su artículo
52 consagra aspectos de la supresión, disolución y
liquidación de los entes administrativos nacionales;
también está el Decreto 0254-2000 (régimen para la
liquidación de las entidades públicas nacionales) que
en su Artículo 1. parágrafo 1o. reafirma lo expuesto
por la norma anterior.
85
UBI SOCIETAS IBI IUS EN LÍNEA,
Año II (Vol. III), 2024, pp. 73-90
de la entidad o su naturaleza; así como para
suprimir el ente descentralizado.
f) Los directivos de la administración
municipal conjuntamente con el Director del
ente descentralizado, enmarcados en las
conclusiones técnicas arrojadas por el
estudio, definirán cual es la estructura
administrativa que se adecua al
cumplimiento de las políticas públicas y la
prestación efectiva de los bienes y servicios a
la ciudadanía que estaban a cargo de la
entidad descentralizada.
g) Proyectar y expedir el acto administrativo de
que habla el parágrafo primero del artículo 2
y siguientes de la Ley 1105-2006 que
modifico el decreto Ley 0254-2000 el cual
debe estar debidamente motivado en las
causales descritas en el numeral primero.
h) En el documento que dispone la eliminación
o disolución de una entidad, se establecerá
un periodo para completar su liquidación,
determinado según las particularidades de
dicha entidad. Si la liquidación no se finaliza
en el tiempo estipulado, el Gobierno tiene la
facultad de extender dicho plazo mediante
un acto administrativo adecuadamente
justificado. Lo anterior responde a lo
establecido en el Parágrafo 1° del Art. 1° de
la Ley 1105-2006
29
, que hace referencia al
procedimiento de liquidación de entidades
públicas de la Rama Ejecutiva del Orden
Nacional. Cuyo tenor literal es el que sigue:
“Las administraciones locales y sus
entidades descentralizadas, al tomar la
decisión de eliminar o disolver y liquidar
una entidad pública de su ámbito, se
guiarán por las normativas de esta ley,
ajustando el procedimiento a la estructura
y circunstancias particulares de cada una,
si fuera preciso, en el decreto que disponga
la liquidación.” (Parágrafo 1o.)
6.3 El apoyo técnico del DAFP es
insuficiente y baladí
El apoyo que hoy ofrece el DAFP para la
modernización de los entes territoriales resulta
29
(…) … En el acto administrativo que dispone la
supresión o disolución, se establecerá el plazo para
llevar a cabo la liquidación de la entidad
correspondiente, el cual será determinado
considerando las características específicas de la
misma. Si la liquidación no se finaliza dentro del plazo
estipulado, el Gobierno tendrá la facultad de extender
baladí e insuficiente en tanto se traduce en
impartir lineamientos generales mas no, a ofrecer
un acompañamiento directo a gobiernos locales
que no cuentan con el personal idóneo para para
abordarlos y materializarlos.
30
Como se ha dicho,
la elaboración de los estudios técnicos que deben
soportar las reestructuraciones administrativas
de las entidades territoriales, tienen
componentes técnicos complejos que, de no ser
ejecutados a través de equipos interdisciplinarios
técnicos especializado y con experiencia en la
materia, están destinados al fracaso; fracaso que,
dicho sea de paso, históricamente le ha costado
enormes condenas judiciales al Estado.
Ahora, que sean las mismas autoridades y o
administraciones municipales quienes elaboren
los estudios técnicos, fomenta:
a) La alteración de los estudios técnicos y sus
conclusiones, para favorecer intereses
políticos o particulares.
b) Cuantiosas inversiones contractuales con el
fin de contratar personas naturales y/o
jurídicas que realicen el estudio técnico y
sustancien los actos administrativos de
implementación.
c) Significativos daños fiscales producto de
condenas judiciales impartidas por la
jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo ordenando restablecimiento
de derechos laborales por vicios de legalidad
en los procesos de reestructuración o
rediseño institucional; por ejemplo, ante la
transgresión a derechos laborales de quienes
ostenten derechos de carrera sobre cargos
suprimidos sin mediar un estudio técnico
que identifique claramente las necesidades
del servicio y/o las razones de
modernización que justifica ese tipo de
decisiones o determinaciones.
d) La obtención de estructuras orgánicas,
plantas de cargos y manuales de funciones y
competencias laborales deficientes y anti-
técnicas, que al poco tiempo es necesario
dicho plazo mediante un acto administrativo
debidamente justificado. (parágrafo 1).
30
DAFP (2015) Guía de rediseño institucional para
entidades públicas en el orden territorial, Bogotá,
Departamento-Administrativo-de-la-Función-Pública
(pág. 10).
86
Rediseño y estructuración de la institucionalidad de los pequeños municipios
volverlas/os a modificar, rediseñar y
reestructurar en pro de velar por el
cumplimiento de los objetivos
institucionales
7. Recomendaciones
El DAFP debe contar con equipos
interdisciplinarios en cada departamento que se
dediquen a hacer estudios de oficio en los
municipios que conduzcan a promover procesos
de modernización en aquellos municipios cuya
estructura padezca de mayor atraso y cuenten
con plantas que no respondan a los procesos
misionales primordiales que les han sido
encomendados por el orden jurídico. En la
motivación del acto administrativo deben quedar
claros los criterios de proporcionalidad,
razonabilidad y de la prevalencia del interés
general.
Lo anterior es utópico, porque los municipios
de quinta y sexta categoría (los más pequeños),
están inmersos a prestar el servicio del sector
público con un escaso personal dada la pobreza y
los problemas estructurales, donde un empleado
deberá hacer además de sus funciones otras que
corresponden a otros cargos, si a lo anterior se
señala que estos pequeños municipios por
general están zonas rurales y distantes de las
grandes capitales, y su personal no tiene un nivel
académico idóneo o mejor no tiene la capacidad
ideal para elaborar un estudio técnico a
profundidad. En este orden de ideas se puede
cuestionar: ¿es razonable que la misma entidad
que acomete un proceso de rediseño institucional
sea quien elabore el estudio técnico, por si o por
un tercero, que lo sustenta?
Urge implementar una política Pública de
modernización administrativa empleo público
que fortalezca el DAFP, la ESAP y la CNSC en los
niveles de lo administrativo, de lo técnico y de lo
financiero. Que les imprima fortaleza en la
institucionalidad y de mejoramiento en el nivel de
productividad. Los siguientes apartes del
diagnóstico que el DAFP hizo frente a las
estructuras orgánicas de los municipios y de la
institucionalidad que promueve la política
pública de empleo en Colombia para el diseño de
“La política pública del empleo público” dan
mayor sentido a una propuesta, como se muestra
de la siguiente forma y se enuncia en la política de
empleo:
31
Departamento Administrativo de la Función Pública
(2018) “Documento de política de Empleo Público”,
Actualmente, las entidades responsables de
liderar la política pública de empleo enfrentan
una estructura institucional insuficiente, lo que
limita la implementación efectiva y el logro de los
resultados esperados. La CNSC, encargada de la
administración y supervisión de la carrera
administrativa, ha encontrado dificultades para
completar su plantilla de cargos aprobada en
2012 (con solo 83 de los 140 puestos ocupados).
Esto se debe a las restricciones en los recursos
proporcionados por el Gobierno, de los cuales
solo el 30% se destinan a gastos de
funcionamiento, reduciendo así la capacidad
operativa de la entidad. Además, la CNSC se ha
visto obligada a enfocarse en la gestión de
ingresos para su sostenibilidad financiera, en
lugar de centrarse en su misión principal de
administración y vigilancia de la carrera
administrativa, ya que su principal fuente de
recursos proviene de la realización de concursos.
Por otro lado, la Administración Pública
carece de una estructura administrativa
adecuada para implementar eficazmente las
políticas a nivel territorial y para maximizar su
impacto. Asimismo, la ESAP ha mostrado
dificultades para difundir e implementar las
políticas en el territorio, enfrentando
limitaciones en su capacidad institucional para
continuar con los procesos de formación y
capacitación integral de los servidores públicos
según las necesidades estratégicas de las
entidades, especialmente a nivel territorial.
31
Se hace un señalamiento en el sentido que ,si
se tratara de una fórmula matemática, el
desarrollo de nuestro país, es directamente
proporcional al número de entidades y
organismos públicos que vayan logrando
modernizar sus estructuras administrativas de
manera que respondan a los procesos que el
ordenamiento jurídico les ha encomendado.
8. Conclusiones
Queda en evidencia la necesidad de que el DAFP y
la ESAP sean los órganos estatales encargados de
elaborar y producir el estudio técnico que soporta
las reestructuraciones administrativas a nivel
local en tratándose de una ardua y técnica tarea;
no limitarse a dar lineamientos a través de
cartillas o conceptos como ahora sucede. Y no
dejar esta misión a los administradores locales,
que como se dijo, no cuentan con recursos para
Bogotá, Edición Dirección de Gestión del
Conocimiento-.
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Año II (Vol. III), 2024, pp. 73-90
contratar un personal que es altamente calificado
para estas labores.
A mi juicio, además de la elaboración del
estudio, dichas autoridades deben fungir como
entes consultores y asesores durante todo el
proceso de reestructuración así como del
rediseño institucional de los entes territoriales. Y
en ese contexto es urgente y necesario el
fortalecimiento institucional del DAFP y la ESAP
de manera que puedan apalancar los múltiples
procesos de modernización que demandan los
municipios del país.
Lo dicho ayudará a mitigar en las entidades
públicas i) la ineficiencia en procesos, ii) los
sobrecostos, iii) la comunicación ineficaz que
entorpece la coordinación y el panorama a la hora
de tomar las decisiones, iv) queda en evidencia
que hay una baja calidad de los productos y
servicios de la oferta institucional y, v) la
Opacidad en los roles y responsabilidades, entre
otras.
Responder a los retos encomendados a las
administraciones locales, con estructuras
municipales que subsisten hace varias décadas y
que cuentan con plantas de personal reducidas y
diseñadas para las necesidades de antaño, en un
contexto social distinto, en épocas en las que no
existían los avances tecnológicos con los que hoy
contamos, hacen de los procesos de
modernización administrativa, una urgente
necesidad.
Valga decir, es absurdo pretender ser una
entidad pública eficiente, oportuna, de calidad y
orientada al ciudadano, bajo los principios de
gobierno digital y con visión empresarial; cuando
en la práctica muchos municipios de sexta
categoría operan con una básica estructura
orgánica, una planta de personal insuficiente y
no-profesionalizada y, un manual de funciones
anti técnico que, en la mayoría de casos, adolece
de un análisis de cargas laborales.
En estos momentos, es crucial establecer
estructuras administrativas en los municipios
que se basen en procesos que promuevan la
colaboración y el trabajo en equipo, la
capacitación y el desarrollo del personal, el
autocontrol y la creatividad. Además, es necesario
contar con personal adecuado para cumplir
efectivamente con los compromisos misionales y
disponer de manuales de funciones y
competencias laborales. Estos manuales
ayudarán a alinear correctamente las
competencias, responsabilidades y los planes y
programas locales.
Conflicto de Interés
El autor declara que la investigación se realizó en
ausencia de relaciones comerciales o financieras
que pudieran interpretarse como un potencial
conflicto de intereses, en la publicación de estos
resultados.
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Año III (Vol. IV), 2025, pp. 73-90
9. Bibliografía y/o fuentes de información
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